进一步完善个人所得税自行纳税申报制度的探讨
[摘要]在我国目前情况下，个人所得税自行申报出现一些问题是难以避免的，而且这些问题也不可能一次性地或在短时期内加以解决。因此，需要不断完善自行申报纳税的制度和方法，构建有利于促进纳税人依法申报纳税的社会环境。
[关键词]个人所得税；纳税申报；个人账户制度；诚信纳税
按照《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法实施条例》的规定，2006年年所得12万元以上的纳税人在2007年初进行了自行申报纳税。截止2007年4月2日全国共有163万纳税人进行了纳税申报。这一情况虽然基本达到了税务机关预想的效果，但仍然存在一些问题，这在纳税人自行申报制度实施的起步阶段是难以避免的。但是，需要对这些问题进行必要的分析，采取积极的对策，规范、完善个人所得税自行申报制度及其实施的环境条件。以进一步促使纳税人规范申报、依法纳税。
一、影响纳税人自行纳税申报的主要问题
1、纳税人主动申报意识不强，缺乏纳税申报的思想准备和基础资料准备。虽然2005年12月国务院颁布的《个人所得税法实施条例》中就明确了年所得超过12万元的个人需要进行纳税申报，但由于纳税人普遍存在着纳税意识较弱，亦缺乏学习和了解税法的主动性，以及在过去个人所得税代扣代缴制度中形成的习惯性依赖，人们对自行申报缺乏正确的认识。或不知道自己需要进行申报，或不清楚如何进行申报，甚至有相当一部分人将自行纳税申报误解为再缴一次税，为此，影响了申报的顺利进行。由于认识的不足，在过去的一年中，大多数纳税人并未就年度终了后的纳税申报做出相应准备，对全年收入没有做详细的记录，或没有完整地保存收入凭证和完税凭证。这样，对于收入项目单一、集中，或多为大额收入，以及税务机关着重监管的重点纳税人，就年内收入进行申报相对较为容易。而对于收入项目多、次数多、收入分散，每次(项)收入额相对较小，且多为现金收入的纳税人，准确理清及申报其全年所得存在一定的困难。在目前普遍实行代扣代缴制度的情况下，有时扣缴义务人在支付个人收入时扣缴了应纳税款。但并没有给纳税人开具扣税凭证。因此，纳税人在申报时，由于不清楚已纳税额，也不会还原计算收入额，这时再向支付单位索取扣税凭证有一定难度，特别是一些异地支付和一次性交易，还可能根本无法取得扣税凭证。这些情况都影响了纳税申报的准确性。
2、纳税申报存在一些技术处理上的困难。在进行纳税申报之前，国家税务总局已出台相关办法，对各项收入的年所得计算方法做出了较为详细的规定，但纳税人在实际计算时仍存在一些困难。比较典型的是：(1)工资、薪金所得项目具体数额及扣除额的确定存在一定困难。根据规定，工资、薪金所得按照未减除费用及附加减除费用的收入额计算。实际上，纳税人每月实际领到的工资并不等于这个“收入额”。有些单位的工资单并不清晰，如对一些免税项目并未单独列出；有些单位将部分税后收入直接转入个人账户，并不在工资单中列示，也没有完税凭证。按照现行政策，许多需要列入工资、薪金所得课税的项目，如旅游奖励、商业保险、认购股票、从雇主取得折扣等收入数额，若单位财务会计人员没有为个人申报进行相关数据资料的整理，很多人由于不了解税法的相关规定。并不清楚各种允许税前扣除的项目或扣除比例，也不清楚应计入收入的项目及其标准。因此，往往难以做到准确申报。(2)一些项目收入的归属尚难确定。从目前来看，家庭或夫妻共同的财产进行转让、租赁取得的所得，家庭储蓄及股票投资取得的利息、股息、红利所得以及其他所得等收入，是全部计入某一家庭成员的年所得，还是在家庭成员之间进行分割后计入各自所得会对纳税人是否达到自行申报标准产生重要影响。但对于这类收入是否允许分割以及如何分割尚缺乏明确的规定，这在一定程度上也影响了申报的准确性。(3)由于各种原因导致部分所得数额的确定存在一定困难。由于个人所得税知识、财务知识、金融知识的局限，以及外部条件的限制，对部分所得项目的具体数额尚难以准确确定。例如，纳税人进行股票投资，股份制企业用盈余公积金派发的红股，以及以现金形式派发的股息、红利，在由支付企业代扣代缴个人所得税后计人个人股票账户，纳税人在纳税申报时，确定这部分年所得的数额存在一定困难，甚至部分纳税人不能区分开资本公积金送股与盈余公积金送股，也不清楚二者在征免税方面的规定。对于股权分置改革中非流通股股东通过对价方式向流通股股东支付的股份、现金等收入暂免征收个人所得税，是否需要计人申报数额无从掌握，这些因素都使纳税申报的准确性受到影响。
3、税务机关受多种因素制约对纳税申报实施有效管理尚存在一定困难。我国目前条件下未能形成有效的相关公共管理部门、支付单位与税务机关之间信息传递的配合机制，税务机关对纳税人基础信息的掌握并不完备。同时，各地税务机关信息化水平参差不齐，信息传递和共享难以实现。在纳税人所得项目比较多，支付地点相对分散，又多以现金形式取得的情况下，税务机关对纳税人自行申报情况进行全方位监控存在一定困难。
为了使纳税人更好地完成纳税申报，在申报管理办法中规定了一些便利纳税人、服务纳税人的措施。如税务机关提醒纳税人有关申报的规定，纳税人自行变更申报地点、选择申报方式的规定，对纳税人及时申报、便利申报是有着积极作用的。但某些规定也会对税务机关的管理带来一些不利的因素，如纳税人可以变更申报地点，又不需报原主管税务机关备案，原主管税务机关也无法按规定将纳税人的信息传递给新的主管税务机关，而且选择纳税地点容易被纳税人作为逃避纳税义务的手段，增加了税务管理的难度。
二、完善个人所得税纳税申报制度的对策
缺乏对税法的了解；纳税申报有困难，需要付出较多的努力；纳税申报成本过高等，是普遍存在的纳税人不能依法申报的重要原因。目前，自行纳税申报在我国还属于一种新的具有探索性、积累经验性质的工作，其目的是提高纳税人自行申报纳税意识，充分掌握纳税人的收入信息，推动依法纳税，并为实施综合课征制下的自行纳税申报制度提供管理经验，奠定管理基础。从我国目前个人所得税管理的内外部条件来看，对年所得12万元以上的纳税人实行自行申报的制度设计具有一定的超前性，在某些方面超越了目前税收管理的外部基础条件和现有征管技术条件。在我国经验不足、条件欠缺的情况下，个人所得税自行申报出现一些问题是难以避免的，而且这些问题也不可能一次性地或在短期内加以解决，需要在今后的纳税申报中不断探索，积累经验，及时调整，逐步完善。因此，自行纳税申报的规范及其效果的全面显现，需要一个过程，在这一过程中需要不断完善自行纳税申报制度和办法。
1、完善自行纳税申报制度中相关收入的确定方法。对于纳税人在自行申报时准确确定所得有困难的项目应逐步加以明确。对于工资、薪金所得项目可以制定“年所得”的标准计算公式，提供给纳税人、扣缴义务人和代理机构；统一规定各单位工资单(或个人收入凭证)的标准格式，明确规定口径的“年所得”数额；扣缴义务人在扣缴税款时必须向纳税人提供符合标准的收入凭证和扣缴税款凭证。具备条件的扣缴义务人应在年初向纳税人提供上年度从本单位取得的“年所得”的凭证。对于纳税人家庭的财产性收入、来自持有股票的各类所得以及其他所得确定存在困难和争议的收入项目，应明确所得确定和申报的方法。
2、做好为纳税人服务的各项工作，奠定良好的纳税申报基础。首先：加强对纳税人和代理人员的培训，设计适合记录个人收支的账簿，开发个人(家庭)记账和计算个人所得税软件，免费发放给纳税人使用，积极推动纳税人准确记录年度所得。完善税务代理制度，推广个人所得税纳税申报代理，向社会公布有资质的税务代理机构和代理收费标准；制定规范、统一的个人所得税委托申报协议(合同)范本。其次，建立有效的纳税申报善意提醒制度。采取多种形式对全体公民进行广泛宣传，如在完税凭证、发票等凭据上印制办理纳税申报的提示语；在新闻媒体宣传自行申报的相关规定；对年所得可能达到12万元的纳税人利用信函、电话、短信等方式个别提醒，提高提醒的针对性；建立扣缴义务人提醒制度，规定扣缴义务人在向个人一次或一个月累计支付金额达到1万元时(这些人是年所得12万元以上现实或潜在的纳税人)必须向纳税人宣传自行申报的有关规定，发放办税指南，进行个别提醒；每年选择一些个人所得税自行申报的正反案例进行以案说法；建立和落实税法进校园活动等。通过广泛宣传和有针对性的善意提醒，逐步提高全体社会成员的纳税意识，为个人所得税自行纳税申报提供良好的社会环境。
这里需要注意的问题是，在税务机关广泛提供纳税服务的同时，避免将税务机关为纳税人提供纳税服务的某些措施作为纳税人履行纳税申报义务的前置条件。因此，建议将《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》中有关纳税申报提醒的规定修改为“主管税务机关在每年法定申报期间，可以通过适当方式提醒纳税人办理自行纳税申报。但税务机关未提醒，不免除纳税人不履行申报义务的法律责任。”避免纳税人对纳税申报程序产生歧义而影响正常的纳税申报。
3、进一步强化对自行申报管理的力度。首先，税务机关应进一步加大对个人所得税全员全额扣缴申报的管理力度，提高扣缴申报质量。从目前情况看，虽然全员全额扣缴申报资料可能不够完整，但这些数据信息对核查自行申报资料针对性很强，是税务机关核对纳税人申报是否真实、完整的重要依据。税务机关取得支付个人收入信息越准确，纳税人少申报、不申报的行为就越容易暴露。应加强对扣缴义务人报送的全员全额扣缴申报信息的分析利用，定期与纳税人申报信息进行比对，将双方申报不一致的信息作为税务检查的重点。其次，加大对不申报、少申报行为的查处力度，增强税法的威慑力。提高处罚威胁的可置信度，是提高纳税人遵从度十分有效的措施。个人所得税与个人经济利益密切相关，在防止处罚滥用的前提下，要使不遵从者受到处罚的损失大于其违法收益。税务机关与纳税人的信息不对称使税收违法行为被发现和被惩处的概率较低，加大处罚力度则可以在一定程度上弥补发现和惩处概率偏低的不足。同时。对依法纳税、如实申报的诚信纳税人，在相关涉税事务的处理中给予一定优惠，鼓励纳税人依法履行纳税申报义务。税收政策与政府行为的科学化、合理化、法制化，会促进纳税人对税收的理解、关心、支持，普遍纳税意识得以增强。
三、构建有利于促进纳税人依法纳税申报的社会环境
从当前看，由于各方面条件的限制，纳税人如实纳税申报还依赖于纳税人自身的诚实，而不是制度约束。在没有其他相关部门提供个人收入信息及有效收入控管制度的情况下，自行纳税申报的积极作用将趋弱。因此，建立起有效促使纳税人自行申报的制度体系，需要在完善纳税人自行申报办法、优化纳税服务、强化税务管理的同时，构建促进纳税人依法纳税申报的社会环境。
1、大力推广个人账户制度，强化非现金结算。要在全社会特别是城镇居民中推广个人账户制度，对个人收支数额较大的(比如一次收付额1万元以上的)，强制推广使用支票、信用卡等非现金结算方式，缩小现金交易范围和交易量。在此基础上，建立以个人身份为唯一识别标识的个人基础信息及收入征管信息系统，这个系统必须拥有海量检索和比对分析功能，同时，实现全国联网以及与相关部门互联互通，为提升个人所得税自行纳税申报管理水平提供技术支撑。
2、强化相关部门和单位在涉税事务中的法律义务和责任。在建立和完善税务机关之间个人信息传递共享机制的同时，通过相关法律明确规定政府各部门、公共管理部门、金融部门及支付单位向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和法律责任，尽快实现信息及时传递和准确查询，增强纳税监督与税务管理的针对性、及时性。同时，通过法律的形式强化这些部门和单位在办理相关业务中必须承担的协税护税义务与责任，形成有利于税务机关实施税务管理的社会条件。
3、建立诚信纳税的激励约束机制。促进纳税人依法纳税的社会氛围和社会运行机制的形成，主要就是将个人纳税状况作为个人信用状况的一个重要指标，从而使个人纳税状况与其诸多方面的利益联系在一起。个人纳税状况反映一个人是否能够很好地遵守国家法律，是否具有良好的法制观念，是否具有诚信的品质；而且纳税状况可以成为很多情况下个人经济实力、能力及经历的一种证明。我国应尽快建立税收信用数据库和个人纳税信用档案，并将个人纳税状况作为社会信用体系中的一个重要指标。从目前情况看，可以考虑将个人纳税状况首先在以下几个方面加以运用，进而促使纳税人从提升自身在社会交往、经营活动中信用水平以及自身利益最大化的角度去遵从税法、依法纳税、依法履行纳税申报义务。
第一，将个人完税证明或年度纳税申报单作为个人收入状况的证明。个人购买住房或汽车等大宗商品到银行申请个人住房贷款或个人消费贷款、进行分期付款消费以及为他人提供担保等需要证明其是否具有稳定收入来源或达到一定收入水平时，应以个人完税证明或年度纳税申报单作为唯一证明，而不是目前的由任职或受雇单位提供收入证明。由于存在某些单位提供虚假收入证明，而相关部门又难以核实的情况，政府部门办理个人的相关业务需要了解或证实个人收入状况时，应以个人完税证明或年度纳税申报单作为依据，并建议银行、公司等机构在办理相关业务时都采取这一做法。
第二，个人收入补偿应以过去一年或若干年的完税证明或纳税申报单申报纳税的收入为基数计算补偿数额。因意外伤害赔偿、国家赔偿、误工补助、收入赔偿等需要对个人进行收入补偿时，目前一般是以当地职工年平均工资这一平均收入水平为基数来计算补偿数额，这一办法缺乏公平性和合理性。因此，应以个人实际收入为依据进行收入补偿。具体操作是，以个人过去一年或若干年的完税证明或年度纳税申报单上载明的申报纳税的收入确定其收入水平，以此为基数计算补偿数额。由于是“补偿”，在执行中可以从高确定补偿数额，即当以完税证明或年度纳税申报单确定的年收入低于当地职工年平均工资的，按当地职工年平均工资进行补偿；当以完税证明或年度纳税申报单确定的收入高于当地职工年平均工资的，按其实际收入进行补偿。
第三，个人求职时，应以过去若干年的完税证明或年度纳税申报单证明其工作经历或收入水平。某些单位在聘用雇员时，需要求职者有过相关岗位的工作经历。一个最好的证明就是提供原任职或受雇单位代扣代缴个人所得税税款凭证或个人完税证明、个人纳税申报单。个人求职、受雇或提供劳务，要求一定标准的工资或报酬时，同样以完税证明来说明其过去的工资或报酬水平。在我国目前个人所得税实行全员纳税申报的情况下，采取这一做法是完全可行的。
第四，其他需要证明收入状况、财产状况的情形，应提供个人完税证明或年度纳税申报单。在某些情况下需要对个人收入进行公证时，需要提交个人完税证明或纳税申报单；以房产作为抵押申请贷款或进行个人房产公证时，除提交房屋产权凭证外，还需要交验房产的契税完税证明；进行合同公证，要求合同上必须贴有印花税票或交验印花税完税凭证。
第五，根据个体经营者和小企业的纳税状况在融资上给予相应的扶持。个体经营者和小企业融资困难是一种普遍现象，政府如何在其融资方面提供帮助是各界一直在探讨的问题。实际上，政府可以根据个体经营者和小企业的纳税状况给予相应的扶持。凡是没有偷逃税记录，能够依法纳税、诚信纳税的个体经营者和小企业，符合一定的融资条件，可以按照其在过去若干年的纳税规模，由政府提供相应额度的担保一贷款或小额优惠贷款，扶持其发展。个体经营者和小企业可以获得的优惠贷款或担保贷款额度与其纳税规模直接相关。同样，对于个体经营者或小企业进行风险投资、自主创新等活动，政府都可以结合其纳税状况及规模给予相应的贴息贷款、投资补助等扶持。
当然，在条件成熟时，我国应建立起纳税失信处罚机制，使不依法履行公民纳税义务的个人在诸多方面受到限制或不享有相应的权利。这样，可以从激励和处罚两个方面，促使纳税人依法履行纳税申报义务机制的尽快形成。
