对完善税收管理员制度的现实思考

　　税收管理员制度是税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度。随着征管改革的不断深入和信息化建设的迅猛发展，再加上各地对税收管理员制度的认识不同，实行税收管理员制度的方式各不相同，在实践中存在着这样或那样的问题。如何以科学发展观为指导，推进税收管理员制度的发展，重庆市南岸区国税局近年来进行了积极的探索和思考。

　　一、正确认识税收管理员制度的发展方向

　　我国从上世纪50年代起施行税收专管员制度，采取“一员进厂，各税统管”，集征、管、查职能于一身的征管模式。上世纪80年代实现查管分设、分责制约，对专管员的权力进行了一定程度的限制。1997年，采取了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新的征管模式，实施征、管、查三分离的专业化管理。2005年，全面推行税收管理员制度，进一步明确了税收管理员专司税源管理的职能。

　　税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。如何实现管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合？在基层征收管理中，对纳税人相对集中的区域应当因地制宜，以科学的态度实现管户和管事的转变，在科学发展观的指导下，坚持以人为本、服务发展，使税收管理适应我国经济发展的需要，推进可持续的税收管理员制度，坚持税收中性原则，自觉维护国家、地区和纳税人的利益。

　　南岸区国税局勇于探索、积极实践、不断总结，提出了“地域+行业”的管理方式，即对定期定额户实施属地管理，对建账户实施行业管理。“地域+行业”的管理方式是针对目前税源管理中的弊病，从地域上解决管理宽度问题，从行业上解决管理深度问题，是贯彻落实税收管理员制度、实现和谐税收的科学方式。

　　二、新型管理方式的重要作用和意义

　　（一）采取“地域＋行业”管理方式，能充分体现税收的真实性和公平性。

　　南岸区国税局通过对企业开展纳税评估，建立起真实有效的行业管理数据模型，对同一行业不同纳税人的历年纳税数据进行采集和对比分析，以纵向比较来解决税收真实性的问题，以横向比较来解决税收公平性的问题，促进同一企业各年度税负真实合理、同行业不同企业税负大致趋同，从而有效堵塞税收征管漏洞，做到应收尽收，充分体现税收的真实性和公平性。

　　（二）采取“地域＋行业”管理方式，能切实提升税收管理水平。

　　行业评估数据模型是集思广益、规范统一的数据模型，能够将管理事务规范化、程序化，规范管理员的执法行为，使管理工作有参照、有依据。以行业评估数据模型为参照标准开展工作，能够有效解决管理员业务水平差异的问题。通过这个标准，管理员能够更加明确工作目标和工作质量要求，更容易找准企业的症结所在，发现突破口，更加有效地管理好税源。由于管理员拥有了整个行业的信息，能够发挥专业化管理的优势，税源管理质量进一步提高，从而带动了整体管理水平提升。

　　（三）采取“地域＋行业”管理方式，能有效提高税务机关的行政效能，有助于干部交流。

　　区（县）局分析税收政策出台、市场价格波动等因素对某些产业（行业）税源的影响以及税收结构分析、税收计划编制等工作都由以前点对面的管理变为点对点的管理，更加快捷和准确。在税务机关内部进行税收分析，一个行业管理小组就可以形成一个行业成型的分析报告，大大减少了汇总工序和口径不统一的风险。比如，过去要对某一行业的税收政策开展调查或宣传等工作，需要全局多个税务所和管理员共同参与，而现在只需要一个税务所、几个人就可以较好地完成，极大地提高了税务机关的行政效率。定期定额户税收占收入总额比例小，管理事务单一；建账户税收所占比例大，管理情况复杂。实施“地域+行业”管理后，税收管理员可以合理分配时间和精力，处理好管户与管事的关系，用80%的工作精力管好大的税源，用20%的精力管好零散税收，落实和实现“抓大管小”的工作思路和目标。

　　过去，管理员从甲所交流到乙所，管理员面对几十个甚至上百个管户和众多行业，很难在短时间内进入角色，搞好税源管理。现在，管理员交流后只要管一个行业，就能够凭借区局的相关行业管理资料迅速开展工作。

　　（四）采取“地域＋行业”管理方式，能真正实现管户向管事的过渡。

　　采取“地域＋行业”管理方式后，对数量众多的定期定额户实施地域管理，以管户为主，通过合理地划分片区，实现定期定额户管户数量的大致均衡，也便于税收管理员熟悉所管片区的地理环境，开展对漏征漏管户的清理。对建账户实施行业管理则是一种彻底的管事制，区（县）局根据人员和户数情况分配或调整税务所管理的行业，税收管理员不再固定地管理建账户，所有建账户通过税务所设置的行业管理小组进行规范管理，平衡了管理员的总体工作量，建立了具有可操作性的、可量化的行业管理质量考核体系。行业管理小组对所管行业必须进行跟踪分析，税务所所长主要发挥综合、协调作用，管理员只需对行业纳税人进行存货核实，并根据实际情况对数据模型进行维护，提交高质量的评估报告。

　　（五）采取“地域＋行业”管理方式，能极大地减小干部的执法风险。

　　对建账户实施行业管理，形式上由一个管理员管多户变为小组管行业，变过去的“一对多”为“多对多”，一个行业小组管理一个行业的所有企业，在一定程度上杜绝了干部违法行为的发生。

　　（六）采取“地域＋行业”管理方式，能充分优化纳税服务，构建和谐税收。

　　对纳税人而言，行业管理能够做到一个行业一把标尺、税法宣传一个口径，一个行业管理小组负责在管理全过程中服务，使对纳税人开展的税收减免、优惠政策等纳税辅导更加到位，税法宣传和纳税服务更加完整、到位，税收环境更加公平、公正，有效避免了以前管理相同行业，因不同税务所和不同管理员对政策理解的偏差引起的征纳矛盾。对管理员而言，实施行业管理后，管理员能够掌握大量的行业信息和管理经验，部分高素质的管理员甚至可以成为行业管理的专家，在纳税辅导时及时发现企业运行中存在的问题，有针对性地为企业出谋划策，提升企业的经济效益。对地方政府而言，税务部门通过点、线、面的结合，从企业到产业、从微观到宏观，深入分析税收结构、产业结构和发展趋势，提供良好建议，促进地方经济的发展。

　　三、新型管理方式的具体做法

　　在“地域+行业”管理工作中，必须找准工作重心和着力点。税收管理员的主要工作职责就是管好税源，而纳税评估是管好税源的重要手段，是使税源转化为税收的重要环节，也是税收管理员的基本功，因此抓好纳税评估就等于抓住了税收管理员制度的根本。

　　（一）科学分类，确定行业管理目标。

　　南岸区国税局对所有建账户纳税人开展了摸底调查，对税务登记中涉及的行业类别重新鉴定、梳理、分类，准确划分行业类别，将管理的1100余户一般纳税人划分为37个行业大类，在行业大类下又细分出245个明细行业。在此基础上，区局根据行业集中程度、征管薄弱环节、工作轻重缓急等因素，从2008年6月起，将28个明细行业425户分配到7个税务所及其对应的联系科室开展行业纳税评估，充分发挥科所联动的作用。

　　（二）典型调查，建立行业评估指标体系。

　　各单位行业评估小组深入企业开展典型调查，总结行业税收管理规律，掌握税源管理关键点，即税务机关容易掌握并且能够据以测算企业产品产量的关键环节和要素，确定2项～5项针对性强的行业纳税评估指标，结合相关行业通用评估指标，建立起简明而准确的行业评估指标体系。

　　（三）采集数据，建立行业和产品评估数据模型。

　　依据各行业评估指标，选择行业主要产品，大规模采集和分析2年～3年来企业的生产经营数据，经过与同一企业的纵向比较，查找差异，确定企业合理的指标值。经过与同行业企业间的横向比较，去伪存真，掌握本地区行业和主要产品正常的指标值、波动幅度，在实践的基础上建立起科学的评估数据模型。

　　（四）搭建平台，以信息化支撑行业纳税评估。

　　一是建立行业纳税评估数据库，可以随时进行查阅和分析，便于后续评估工作的开展。二是进一步完善《南岸区国税局行业税收管理规范》，修订预警指标和参数，管理员按工作流完成工作任务，依托信息技术实施行业管理及时、准确、连续记录任务执行过程，实现工作流程化。同时，利用信息技术对海量数据进行准确、快速的处理，实现纳税评估便捷化。

　　（五）完善机制，促进税源管理科学化。

　　税收管理员依据《行业税收管理规范》，明确工作步骤、程序、时限和文书等各项要求，随时可以自我学习、对照检查、自我修正；上级部门也能够根据《行业税收管理规范》进行考核，真正建立起执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核机制。

　　四、采取新型管理方式的初步成效

　　南岸区国税局在科学发展观的指导下，探索完善税收管理员制度，从2008年7月采取“地域+行业”管理方式以来，短短4个月的时间，成效已初步显现。

　　（一）学习主动性增强，业务技能提高。

　　通过建立行业评估数据模型，评估小组管理员熟悉了行业生产经营规律和企业生产工艺流程，掌握了行业管理的关键点。管理员在实践中交流学习，集中智慧，取长补短，由自学转变为集体互动学习，营造了良好的学习氛围，整体业务水平有所提升。

　　（二）工作目标明确，执行力增强。

　　以前，对管理员的工作任务下达是粗放型的，管理员对各类型企业的管理必须面面俱到，往往造成什么都管了，却什么也没管好的结果。现在，对工作任务的下达是精细化的，工作有了重心和抓手，管理员干事有条理、思路清晰。由于行业信息渠道通畅，管理员既能对企业进行分析，又能对行业进行分析，税源控管更加到位。企业是点，行业是线，税务所进行点、线分析，区局进行线、线分析，形成了一个管理层面，全局则在税源管理过程中点、线、面有机结合，组织执行力明显增强，征管质量和效率明显提高。

　　（三）评估结果公正，税收增加。

　　建立行业评估数据模型，使纳税评估更具科学性，较好地解决了不同企业间的税收公平问题，纳税人对评估结果易于接受，虽然税收增加了，征纳矛盾却减少了。在确定评估的425户企业中，已评估391户，补税金额2773万元，纳税人均无异议。

　　（四）考核更具操作性，工作变被动为主动。

　　《行业税收管理规范》使管理员对行业和分户税源的管理有了参照的标准，纳税人数据一旦出现错误就要求管理员进行调查，并写出评估报告。按照程序化管理的要求，管理员清楚自己下一步该做什么，掌握了工作的主动权，考核也更加公开、透明，具有可操作性。

　　（五）整合人力资源，实现和谐国税。

　　一是通过设置行业管理小组，由管理员孤军奋战转变为并肩作战，管理时从管理员的能力、年龄、性别等方面进行综合考虑，有效整合人力资源，充分发挥团队作用，提升区域性税收征管水平。二是建立行业评估数据模型后，管理员通过实地盘点、核对人员、核实数据等，将在企业采集的相关信息输入模型，能够立即准确计算出企业的产品产量或销售额，使管理员的工作越来越简单、越来越轻松，感觉越来越快乐。