对完善再就业税收优惠政策的思考

　　再就业税收优惠政策执行多年来，使许多下岗失业人员实现了再就业，为地方经济和社会发展做出了贡献。

　　一、全面分析当前我国就业面临的严峻形势

　　从当前和今后一个时期来看，我国就业形势十分严峻。劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，渐成长劳动力和失业人员的就业问题相互交织。具体表现在以下几个方面：

　　（1）劳动力供大于求的矛盾十分尖锐，今后几年新成长劳动力、失业人员、企业下岗职工、农村富余劳动力将成为我国就业的巨大压力；

　　（2）劳动力整体素质不高且存在结构性问题，严重影响就业质量；

　　（3）经济和就业结构不合理，导致就业不充分和经济发展不能协调并存；

　　（4）特殊困难群体就业难度加大。矿区、林区、三级边远地区等就业难点中，失业青年与困难企业职工的问题构成区域性、行业性的社会难题，城市中的长期失业者、残疾人员、部分大龄妇女的就业权利难以保证。做好此项工作所需的法律、经济手段尚不健全；

　　（5）农村富余劳动力就业压力日益明显；

　　（6）市场导向的就业机制尚未完善。

　　建立完善与社会主义市场经济体制相适应的，市场导向的就业新制度相当紧迫，需做大量艰苦的工作。

　　二、现行优惠政策的历史背景、种类及其作用

　　1994年税制改革以来，为适应各阶段对就业的扶持要求，我国出台了一系列优惠政策，具体可分为三个阶段:第一阶段，伴随1994年税制改革出台了劳动就业服务企业优惠政策;第二阶段，1998年5月，党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议后，各地出台了一系列关系安置下岗职工的优惠政策;第三阶段，2002年4月以后的一年间，中央连续两次召开再就业工作会议，各有关部门相继颁发“促进下岗失业人员再就业税收政策”等文件，加大扶持力度。

　　优惠政策的作用反映在三个方面：一是确保了就业宏观调控目标的实现，缓解了就业矛盾，加快了经济发展；二是促进了我国经济结构、产业结构的调整，有效地开发了人力资源，为国有大中型企业改革提供了有利条件;三是创造了更为宽松的就业和再就业环境，为下岗失业人员提供了基本生活和社会保障，奠定了全面建设小康社会的基础。

　　三、优惠政策实施过程中存在的问题

　　（一）政策自身存在不完善的问题。①缺乏必要的统一性，安置对象、比例及优惠尺度都存在不统一的问题;②缺乏公平性原则，享受优惠政策受企业性质、类型及安置人员条件的限制；③执行政策难于操作，新办企业和安置人员的真实身份很难确认。

　　（二）因政策导向产生的负面效应较为严重。一是大部分企业安置下岗失业人员是为了享受减免税，所以享受优惠的企业绝大多数是高利润行业和产品，而且企业间关联问题比较突出，真正得益的是投资者，而不是下岗失业人员;二是利用各种手段骗取享受税收优惠资格。有的改变身份重新注册企业，特别是企业所得税由国、地税部门分别征管后，这种现象更加明显;有的高价租赁《再就业优惠证》，甚至出现一证多用、持证“傀儡”合伙的现象，将一些规模较大的饮食服务企业转为个体经营，申请减免额度越来越大;有的利用假“分流”骗取享受政策，一些企业借“分流”之名新办经济实体来安置所谓富余人员，实质上只不过是单位内部的岗位调整。

　　（三）减免税审批及调查没有切实可行的措施。对纳税人的减免税审批，虽然税务机关有严格的呈报审批制度，要求纳税人报送的审批材料必须合法、齐全。实际上，纳税人上报的减免税审批资料在形式上都是符合再就业税收优惠政策审批要件的，否则税务机关也不可能受理。但是否符合减免税政策规定，税务机关却难于取证定性。

　　（四）减免税后续管理没有同步跟进。一旦对纳税人的减免税审批后，税务管理员就往往容易疏于对其进行管理、辅导，放任自流。如纳税人的经营状况变动了，经营规模及经营项目均不符合税收优惠政策要件却仍然享受税收优惠政策；有的纳税人不办理注销手续，而有偿将门店(含营业执照、税务登记证件等)转让给他人又不向税务机关报告，导致国家税款流失。

　　（五）发票管理失控、漏洞大。有些享受再就业税收优惠的纳税人，把国家给予的优惠政策当作无本生利的摇钱树，大量领购服务业发票，为他人大肆开具发票，甚至倒卖给其他经营户，从中谋利，成为地下“税务局”。严重违反了《中华人民共和国发票管理办法》第二十五条的规定：即任何单位和个人不得转借、转让、代开发票；禁止倒买倒卖发票、发票监制章和发票防伪专用品。

　　四、完善再就业税收优惠政策的对策

　　（一）改革就业税收优惠政策。就业税收优惠政策的改革要充分适应税制改革思路，按照市场经济发展要求，建立健全兼顾公平和效率的长效机制，把缴税和创造就业机会并列为向社会贡献的重要内容，发挥税收政策促进我国就业和再就业工作的积极作用。

　　（二）规范减免税税前审批管理，严格把好“三关”。为了防止纳税人套取再就业优惠政策，在减免税审批之前应该严把“三关”。

　　一是开业登记关。纳税人通过有偿借用他人的再就业优惠证，进行新开业税务登记，或用自己下岗的身份亲自为他人办理开业登记，从而骗取国家税收。对新申办减免税的个体工商户应加大审核力度，密切与工商、国税等部门的信息比对及交流，实施全方位的实时监控。

　　二是登记注销关，纳税人借用亲戚朋友的《再就业优惠证》，通过注销原有税务登记，不久便以他人的名誉重新开业，进而达到减免税的目的。应加大对注销原因的调查，密切关注注销户的动态。

　　三是调查取证关，加强内查外调，对纳税人的投资、资金往来、银行账户、进货销货、店面装修票据等进行核实，同时采用先进的设备捕捉瞬间信息，确保证据的完整有力。

　　（三）加大再就业税收监控力度。对已审批减免税的，应采取灵活多样的形式，实时跟踪经营动态。一是进一步规范审核审批程序，做到“受理有登记、初审有意见，研究有记录、审批有文书、执行有依据”，防止和克服了工作中的随意性。二是建立《下岗失业人员再就业税收优惠台账》，做到减免税人员底数清、情况明、数据准。三是建立减免税月纳税申报制度，对不按期申报或超过定额20%部分不申报的，按《中华人民共和国税收征管法》有关规定处罚。四是加强后续监管，坚持公示制度、协查制度、年检制度。五是加大巡查巡管力度，不定期对下岗失业人员的经营情况进行检查，边检查边落实、边检查边规范、边检查边追究、边检查边整改。六是张挂下岗失业人员优惠监督牌，公布举报电话，接受社会监督。

　　（四）规范对下岗失业再就业人员使用发票的管理。针对目前发票滥开的现象，应该严格按《中华人民共和国发票管理办法》第十五条、十六条、二十五条、二十六条的有关规定领购、开具、保管发票；按《发票管理办法》第二十八条的规定：即开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记簿，并定期向主管税务机关报告发票使用情况。责成纳税人建立发票登记填开报告制度；同时税务机关要建立再就业发票领、用、存台账，以便于单独管理核查。

　　严格按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，如实核定业户的月营业额，进而严格发票供应，按照核定的营业额确定可领发票数额，凡是超过核定部分领购发票的，一律应当场补征税款。

　　加大对发票的稽核，跟踪发票的走向，通过检查防止纳税户之间买卖、转借、代开发票。

　　加大发票违章的处罚力度。凡是查实为他人提供发票或者借用他人发票；私售、倒买倒卖发票；转借、转让、代开发票的行为，除按《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条、三十八条、三十九条的规定处罚外，还可取消其再就业优惠资格并提请劳动社会保障部门收回其《再就业优惠证》。

　　（五）加大宣传及服务力度。要解决再就业税收优惠政策中存的弄虚作假、偷骗国家税收的问题，最根本的是要提高纳税人的法律意识，加大宣传普法力度，增强宣传的针对性。重点是加大对违反再就业优惠政策如通过伪造、转借、他人再就业优惠证件或与他人合伙经营等一系列骗取国家税款的违法违规行为应负法律责任的宣传，进一步深化纳税人对再就业税收优惠政策严肃性的认识。通过宣传，努力营造促进再就业政策落实的良好氛围，促进文明诚信征纳环境的形成。