新中国成立60年高校财务管理体制的改革与创新

　　【摘要】本文从高校财务领导体制、财务管理模式、财务工作主管、经济责任制度和财务机构设置等方面，回顾了新中国成立60年来高校财务管理体制改革与创新的历史过程，分析和总结了我国探索建立与社会主义市场经济体制相适应的、具有中国特色的高校财务管理体制的历史经验及意义。

　　【关键词】财务管理；体制；创新；经验；高等学校

　　高校财务管理体制是高等教育管理体制的重要组成部分，高校财务管理体制的改革必须与整个高等教育管理体制的改革相适应。建立规范的高校财务管理体制是保证国家对高等教育的宏观管理，办好社会主义高等学校的需要。高校财务管理体制是高校财务管理工作的核心内容，只有建立起科学的财务管理体制，高校财务工作才能按照高等教育财务规律办事，实施有效的财务管理，从而提高财务管理水平和教育投资的效益。新中国成立60年来，我国高校财务管理体制在不断探索中进行创新，在财务领导体制、财务管理模式、财务工作主管、经济责任制度和财务机构设置等方面进行了的重大改革，现在已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应、符合中国高等教育发展实际、具有中国特色的高校财务管理体制。

　　一、财务领导体制：实现从班子集体负责制到校长法人负责制的转变

　　财务工作领导体制是高校财务管理体制的重要内容，建立科学规范的财经工作领导体制是维护学校财经工作秩序、理顺财务关系、贯彻落实经济责任制的有力保证。

　　新中国成立60年来，我国高等学校领导体制不断调整和完善，先后经历了新中国成立初期的“校长负责制”、20世纪50年代中后期的“党委领导下的校务委员负责制”、20世纪60年代的“党委领导下的以校长为首的校务委员负责制”、“文革”时期的“革命委员会负责制”、20世纪70年代末到80年代的“党委领导下的校长分工负责制”和20世纪90年代至今的“党委领导下的校长负责制”等形式和阶段。学校财务工作领导体制也经历了从实行学校党政领导班子共同负责——集体负责制，到“校(院)长领导下的，以总会计师为首的经济责任制”——专职主管负责制，再到“高等学校财务工作实行校(院)长负责制”——法人负责制的历史转变。

　　改革开放以前，在计划经济体制下，中央及有关业务部门对高校统得过多，包得过宽，管得过死。从人、财、物的分配使用，到学生的招生分配、教学计划的制定等等都统起来、包起来、管起来，高校没有相应的自主权。在财务上，高校资金来源主要是靠国家预算拨款，没有经济效益观念，不实行教育成本核算。也不承担任何经济责任。因此，尽管在不同阶段的学校领导体制中都强调了校(院)长的责任，但由于高校没有自主权，校长实际上无责可负或负不了责。即使是有责任也是“校务委员负责制”“革命委员会负责制”的集体领导、集体决定、集体负责。在这样的背景下，学校财经工作的校长负责制不可能落到实处，实质上的班子集体领导、集体负责制取代了“校长负责制”。

　　改革开放后。为了增强高校适应经济和社会发展需要的能力。充分挥发挥高校潜力，调动高校办学的积极性、主动性、创造性，提高办学的经济效率和社会效益，国家不断扩大高等学校的办学自主权。1986年3月国务院批转了《高等教育管理职责暂行规定》，全方位地扩大了高校办学自主权。1986年10月15日出台的《高等学校财务管理改革实施办法》第三条明确规定：“高等学校应根据《会计法》和国家有关规定，建立在校(院)长领导下的，以总会计师为首的经济责任制。”建立以总会计师为首的经济责任制，有利于集中学校财权，解决多支笔审批财务开支的混乱局面，使总会计师能够积极参与学校整个经济工作的预测和决策。从组织和管理上，在保证学校各项事业的顺利进行等方面起到一定的作用。但总会计师只是学校的一名副职校级行政领导成员，与其他副校(院)长一样，只能是校(院)长的助手，协助校(院)长归口领导和管理学校的财经工作，不可能真正承担起学校的经济责任。

　　1994年7月13日《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》中明确指出“深化高等教育体制改革，建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学体制。”“通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位。”1997年出台的《高等学校财务制度》从加强高等学校财经工作宏观调控能力和强化财务管理的需要出发，根据权责结合的原则。提出高校财务工作的校(院)长负责制。第六条明确规定：“高等学校财务工作实行校(院)长负责制。”1998年颁布的《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”第三十九条还规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”以法律的形式确定高等学校的领导体制，为完善学校的管理提供了法律保障。

　　高校(院)长是学校的法人代表，是学校各项工作的总负责人，具有全面领导和管理学校各项工作的法定权力。因此，他必须相应地承担包括财经工作经济责任在内的各种责任。高等学校建立校(院)长财经工作负责制是与法定的权力相匹配的，这一体制有利于发挥校长的行政领导作用，增强学校财经工作的宏观管理和协调能力，做到了责、权、利统一，促进了学校经济责任制落到实处。

　　二、财务管理模式：实现从“集中管理”到“分级管理”的转变

　　新中国成立60年来，我国高等教育的管理体制随着教育事业的发展，不断调整和完善，大致经历了集中统一领导、分散管理和统一领导、分级管理阶段。目前，我国高等教育是实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的体制。高等学校内部的财务管理体制，随着经济体制的改革、教育体制的变迁，相应地进行了调整和改革。新中国成立后至改革开放前，与高度集中的计划经济体制和高等教育管理体制相适应，我国高校主要实行“统一领导，集中管理”的内部财务管理模式。这种财务管理模式就是在学校的统一领导下，根据事业发展的需要由学校统筹安排和使用学校的各项经费和资源，对财经工作和财务活动进行集中统一管理。这种模式的好处是权力和财力高度集中，便于直接管理、统一调配。其弊端是由于财经工作的管理权过于集中，学校基层单位缺乏自主权，难以调动学校内部各单位生财、理财、增收节支的积极性。

　　改革开放后。特别是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，高校主动适应形势的发展。大胆引入市场机制，进行教学、科研及内部管理体制改革，使学校由过去单纯的教学、科研活动，逐渐转变为教学、科研、技术开发、咨询服务和生产经营等各项活动并举，成为面向市场经济自主办学的事业法人实体。与之相应的是学校经济利益更加多元化、经济关系日趋复杂化、财务管理日益精细化，这些都要求学校必须实行与之相适应的、体现高校办学自主权、适合学校校情的、合理有效的财务管理模式，以规范财经工作，理顺财务关系，加强财务管理。改革开放初，国家及教育主管部门从深化学校管理体制改革，增强活力的客观需要出发，为了加强管理，提高工作效率，调动校内各单位的积极性，提出在有条件的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理模式。对学校及校内单位适当下放财权，逐步建立健全学校自主办学的财务运行机制。1997年颁发的《高等学校财务制度》在总结以前高校财务管理体制改革经验的基础上，提出“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制；规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制。”。进一步确定了“统一领导，分级管理”的财务管理模式。2007年财政部、教育部《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》进一步强调：高等学校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校也可实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制。“高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。”

　　从实行“统一领导，集中管理”的财务管理模式到实行“统一领导，分级管理”的财务管理模式的转变，是深化高等教育改革、落实高校自主权和调动校内各单位积极性。理顺财务关系和加强经济责任制的重要举措。这一模式要求学校财经工作在学校的统一领导下，严格执行学校统一的财经方针政策、财务收支计划和财务规章制度的前提下，在明确校内各级各单位权、责、利关系的基础上，根据财权划分、事权与财权相结合的原则，由学校和校内各级各单位(即二级单位)进行分级管理。目前，绝大多数高校都实行“统一领导，分级管理”的财务管理模式，财经工作由一级管理、一级核算，向二级管理、一级核算或两级管理。两级核算方面转变。这一模式的实行适当扩大了基层单位的自主权，极大地调动了高校及校内各单位生财、理财的积极性，高校收入迅速增加，经济实力大大增强，资金使用效益明显提高。

　　三、财务工作主管：从非专业领导负责到推行总会计师制的转变

　　改革开放后，随着高校经济业务范围不断扩大，经济工作复杂性不断提高，经济工作对学校教学、科研等各方面工作影响不断加深，学校财务工作的重要性和专业性越来越受到人们的重视，人们越来越清晰地认识到，在高校领导班子中必须要有懂经营、会财会、善管理的成员专职从事学校财务管理领导工作，以适应新形势对高校领导班子的要求。因此，培养和选拔具有经济观念、财会知识和财务管理经验的干部进入学校领导层，优化校级领导班子的知识结构日趋重要。改革开放以来，我国借鉴企业经济管理的经验，就高校设置总会计师制度进行了探索，逐步明确了总会计师在高校财务管理中应有的地位和作用，并通过在部分高校推行总会计师制度，积累了一定的经验。

　　早在1979年教育部颁发《教育部部属高等学校(会计人员职权条例)实施细则》时就提出了建立总会讲师的经济责任制。第十四条规定：“凡设立一级财会机构的高等学校，根据工作需要，一般应当设置总会计师，建立总会计师的经济责任制。总会计师既是技术职称，又是行政职务，其职位相当于副校(院)长级”，并规定了高校总会计师的基本职责和工作权限。1982年，财政部转发的《教育部部属高等学校财务管理试行办法》中也强调：“部属高等学校应当建立在校(院)长领导下的以总会计师为首的经济责任制，由总会计师协助校(院)长全面领导学校的各项财经工作，并负责处理学校日常财经方面的重大问题，实行‘一支笔’审批财务开支的制度。暂时没有条件设置总会计师的学校，必须责成一位副校(院)长代行总会计师的职权。”1985年1月21日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国会计法》第二十一条规定：“大、中型企业，事业单位和业务主管部门可以设置总会计师，总会计师由具有会计师以上技术职称的人员担任。”1986年10月15日，国家教委、财政部颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》的第三条指出：“高等学校应根据《会计法》和国家有关规定，建立在校(院)长领导下的，以总会计师为首的经济责任制。总会计师协助校(院)长全面负责学校的各项财经工作，实行‘一支笔’审批财务开支的制度。”1987年10月28日，国家教委发布了《高等学校总会计师工作试行规程》，分总则、职责、权限、任免、奖惩、附则等六章三十条，全面系统地对在高校试行总会计师制作了规定。1991年10月29日国家教委和财政部联合下发了《关于高等院校贯彻(总会计师条例)的实施意见》，文件根据高等院校的实际情况，提出了在高校贯彻国务院《总会计师条例》的具体意见和要求，文件进一步强调了在高等学校设置总会计师的必要性和重要性，要求高校尽快培养和造就大批合格的总会计师人才，积极创造条件，逐步设置总会计师。1991年，国家教委、财政部印发《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》，将加速推行校(院)长领导下的总会计师经济责任制作为“八五”期间高校财务工作的重点，并要求“‘八五’期间高等学校的主管部门应与学校一起积极选拔和培养总会计师。规模较大的高等学校要在1995年前配备完毕。总会计师统一领导高等学校内部的财务管理和会计核算工作。”1994年国家教委发布的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》中再次强调：“委属高校日常财经工作原则上坚持实行校(院)长领导下的总会计师经济责任制。”1997年颁发的《高等学校财务制度》的第六条明确规定：“高等学校财务工作实行校(院)长负责制。符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校(院)长全面领导学校的财务工作。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校(院)长。规模较小的高等学校，由主管财务工作的校(院)长代行总会计师职权。”《高等学校财务制度》进一步理顺了总会计师与校(院)长之间的权责关系，强调了总会计师在学校财经工作中的领导作用。明确总会计师协助校(院)长全面领导学校的财务工作。要求凡设置总会计师的高等学校，不应设置与总会计师职权重叠的副校(院)长。2007年财政部、教育部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》进一步强调：“规模较大的高等学校按国家有关规定经批准可以设置总会计师岗位，协助校(院)长全面领导学校的财经工作，直接对校

　　都必须单独设置财务处(室)，作为学校的一级机构，在校(院)长的直接领导下和上级部门的指导下，统一管理全校的财务会计工作。”第五条还特别强调“学校校办工厂和其他业务部门，根据工作需要必须配备专职财会人员或设置财会机构，在业务上，受学校财务处(室)的指导、监督。”文件下发后，在国家教委的部署下，国家教委直属高校很快将在总务处下设的财务科，升格为校(院)长直接领导下的财务处，财务处成为学校一级财务综合管理部门。此后，其他中央部委院校和地方高等院校也相继成立了财务处。其后，财政部和国家教委三令五申，要求各高等院校必须建立健全财务机构，以加强对学校财务和各项资金的管理，并着重强调学校的财务处(室)是学校唯一的一级财务机构，是学校财经管理的职能部门，应在校(院)长和总会计师的直接领导下，对全校的财经活动进行归口管理。1991年4月8日国家教委、财政部共同印发的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》强调：“财务处是学校实行财务工作统一领导的职能机构，要加强财务处对全校财务工作的领导作用。……不得在财务处之外设立同级预算外财务机构，已经设立的要立即撤销。”1994年11月17日国家教委下发的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》特别强调：“财务处作为财经管理的职能部门，应对全校的财经活动实施归口管理。各校均不得在财务处之外，设立同级财务机构。”1997年颁布的《高等学校财务制度》第七条重申了学校财务处(室)作为学校一级财务设置机构的地位，指出“高等学校必须单独设置财务处(室)，作为学校的一级财务机构，在校(院)长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处{室)之外设置同级财务机构。”第八条明确了校内其他部门设置的财务机构只能作为学校二级财务机构。“高等学校校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处(室)的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一制定的财务规章制度，并接受财务处(室)的监督和检查。”2007年财政部、教育部联合下发的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》中再次强调“高等学校的财务部门是负责学校财务管理的综合机构，在校(院)长和总会计师的领导下，参与学校财经决策的讨论和有关规定制定工作，对学校各类经济活动实施管理、核算和监督。”由于教育部和财政部的高度重视，高校财务机构作为学校一级机构设置的地位得到了落实和巩固，其管理职能大大加强，作用也得到了较为充分发挥。

　　高校财务机构设置由学校总务部门下属的二级科室升格为校一级财务处(室)，机构地位的这一变化既体现了各级领导对高校财会工作重视程度的提高，更体现了高校财务机构职能的转变和作用的增强，这为高校财会工作的转轨变型提供了坚实的组织体制上的保证。这一转变也实现了高校财会工作从简单的记账、算账、报账的核算型，向生财、聚财和理财的管理型的转变。