关于地方政府财政竞争行为分析

　　【论文关键词】财政竞争 收益最大化 社会责任

　　【论文摘要】地方政府间的财政竞争是普遍现象。财政分权制度下地方政府的目标选择是影响财政竞争行为的关键因素。地方政府在收益最大化目标上的努力程度与该目标的收益正相关，与社会责任目标的关系取决于地方政府的类型。增加财政收入并不一定激励所有的地方政府努力工作。

　　一、文献回顾和问题提出

　　最早从理论上阐述辖区间财政竞争思想的是Tiebout(1956)，他在《一个关于地方支出的纯理论》中提出，辖区政府受居民“用脚投票”的威胁，为了避免本区域有税收创造能力的居民流失，地方政府将提高财政的运行效率，并提高公共产品供给的满意程度，以此形成围绕公共产品供给的财政竞争。自从Tiebout提出财政竞争的模型之后，财政竞争理论逐渐走向成熟和完善。国内对财政竞争进行清晰定义并具有代表性的观点主要有：钟晓敏(2OO4)认为，财政竞争是指各国政府通过财政的支出和收人(主要是税收)政策，各国或各地政府竞相改变本国或本地区的政策环境来吸引外部资源，以达到加快发展本国或本地经济的目标J。杨志勇(2005)认为，财政竞争是政府竞争的重要内容之一，它是指不同政府之间为了特定的目标(吸引资本、吸引居民等)，通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。张恒龙(2006)认为，所谓财政竞争是指政府之间采取财政手段，旨在实现自身目标的竞争。通过对财政竞争文献的梳理发现，学者们大多是从政府行为以及对Tiebout模型的假设条件放松及验证角度人手，主要讨论政府间财政竞争对社会福利和效率的影响，对地方政府参与财政竞争的行为目标分析较少。

　　多数学者认为促使地方政府参与财政竞争的主要因素是财政分权。由于社会资源的稀缺性和各个利益主体之间的利益诉求，竞争是普遍存在的社会现象。只要各级政府存在独立的利益，它们之间的财政竞争就不可避免。Qian和Roland(1998)认为，财政分权和生产要素的流动性，可以促使地方政府进行财政竞争。张维迎和栗树和(1998)认为，地区间财政竞争是改革初期地方分权政策的产物，中国中央政府在20世纪70年代末期实施地方分权政策后，地方政府间就展开了竞争。

　　刘锡田(2oo4)认为，财政分权、资源流动制度改革以及地方政府官员政绩评价规则的引导构成了地方政府财政竞争的动力机制和影响要素。朱军(2007)认为，从20世纪80年代开始到9o年代中后期的分税制改革以后，各地政府为了吸引外来资源、扩大税基，从税收和支出两个方面展开财政竞争。任勇和肖宇(2005)认为，分灶吃饭的财政分权思路使得地方政府独立的利益主体的地位日益突出。经济发展状况几乎成为地方政府的政绩表现的唯一指标，这在给地方政府带来压力的同时，也刺激了地方政府以经济发展来谋取更大的利益，表现出更强的“地方法团主义”和自利倾向，再加上地方政府官员的极强的升迁欲望，他们会利用各种手段为自己的政绩增加砝码，彼此的明争暗斗得以形成。庞明礼(2007)认为，地区经济的发展、权利中心的认可、自身利益的强化、辖区居民的支持是地方政府间财政竞争的激励要素口】。

　　可见，现有文献研究，主要是从财政分权、资源的流动性、地方官员的政治激励角度人手探讨地方政府介入财政竞争的动力所在，而缺少对地方政府财政竞争行为目标的分析。笔者认为，政府间财政竞争作为竞争的一种类型，既有竞争的共性，也具有自身的特性。财政竞争的主体是政府，因而竞争的目标要和政府的行为目标相切合，它不光要追求经济效益，同时也要关注社会福利和寻求社会效用的最大化。财政分权制度下地方政府的目标选择才是影响地方政府财政竞争行为的关键因素。

　　二、地方政府参与财政竞争的多重目标：一个二阶动态优化模型

　　1、二阶模型的框架。为了分析的简单起见，我们假设地方政府介入财政竞争存在两个目标，即：参与财政竞争的收益最大化目标(简称目标1)：这其中包含了地方政府在财政竞争的过程中，提升财政竞争力、拓展税收来源、提高经济增长水平等所带来的综合财政收入的增加。参与财政竞争的社会责任目标(简称目标2)：地方政府为了获得本地区选民支持，需要对居民负责，向居民提供符合其偏好和需求的公共产品和公共服务，这其中包含了地方政府在参与财政竞争中所能提供的公共产品和准公共产品数量和效率增加。

　　对于两个目标，地方政府所投入的努力程度分别为e，e。对应一定努力程度，其所达到的实际效果分别为Yl，Y2。其中：Yl=F(el，s1)，Y2=F(e2，s2)，这里的s一Ⅳ(0，21)，s2一Ⅳ(0，2)服从正态分布，即地方政府努力的效果存在不确定性，不确定性的存在导致地方政府的努力程度客观上具有不可观察性，因此存在不完全信息下的激励约束。

　　两类努力效果Y，Y2可以达到的产出分别为：

　　Pl：l=lYl一ly2(1)

　　P2：2=2Y2一Yl

　　度量了地方政府在该目标下的生产效率，越高，说明该地方政府在同等努力程度下的收益越高，即财政竞争能力越强；度量了两类努力间的外部性效果，若为正，说明两类目标是替代性的，反之则为互补性的。同时，地方政府在两个目标下的努力程度e，，e对其带来的成本为：

　　1

　　c(el，e2)=_l7(el+e2)一＆le2(2)

　　这里的y>0，艿>0，23,>8，根据y和8的大小关系，可将成本函数分为3类：

　　2，1

　　若y>6，则>0，目标2对目标1的边际成

　　d 1a e2

　　本为正，说明两目标带来的成本效果同向变化，地方政府对参与财政竞争有抵触。

　　2，1

　　若y0，当且仅当y地方政府在财政竞争的过程中，在收益最大化目标上的效率越高，其获得的报酬越高，即财政收益越高，其更愿意在该目标上付出努力，反映在财政竞争的过程中，地方政府把财政收入的大部分投向有助于促进经济发展和财政收入增加的生产性基础设施中去；当且仅当地方政府在社会责任目标上的工作会促使收益最大化目标的完成时，社会责任目标的高效率工作才会对地方政府的努力程度有正的激励作用，否则会因为努力程度的“挤出效应”造成负的影响。

　　命题2：财政竞争过程中，增加财政收入并不一定激励所有的地方政府努力工作。

　　ael l一(8一y)卢l

　　aal一6(23,一6)

　　ael(8一y)2—7 l

　　aa2 8(23,一8)

　　尽管上式的符号不能确定，但是，我们可以看到>6是}ot$>o，} 相异的情况下，增加财政收入只能激励对财政竞争有抵触的地方政府；对于倾向于参加财政竞争的地方政府，增加财政收入无法起到激励效果，甚至可能引起反效果。引起这一悖论的原因正是由于财政竞争中目标的不一致。若目标是完全一致的，外部性不存在，即=0，增加财政收入能激励所有地方政府在收益最大化目标和社会责任目标上努力工作。

　　三、具体的分析和例证

　　1、中国现有的官员绩效考核标准，导致地方政府的财政竞争行为异化。在西方国家，地方政府官员政绩的好坏主要由选民进行评价，因此选民的满意程度成为财政竞争行为所要考虑的首要因素。而在中国目前的干部考核机制下，经济增长(尤其以GDP)的相对绩效评估成为官员考核的主要标准，地方政府的财政竞争行为更多地是考虑上级官员的满意程度。地方官员只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。M地方政府更加注重能够很快在经济增长上获得效果的工作，而对其他长期目标则相对忽视，而且很难找到相应的机制来激励地方政府追求长期目标。教育和医疗等基本公共服务的发展，从长期来看是非常重要的目标，但对于经济增长的短期效果并不显著，因此，地方政府普遍对教育和医疗等基本公共服务采取了“甩包袱”或“一拖再拖”策略。张恒龙和陈宪(2007)根据各省份所吸引的外商直接投资份额与地方公共支出项目的相关性分析，指出招商引资竞争使地方政府把更多的公共资源用于改善投资环境的基础设施，而挤占了医疗卫生、公共交通等公共服务支出。因此，在财政竞争的过程中，地方政府就会优先选择能够实现收益最大化的目标，而忽视其应该承担的社会责任目标。

　　2、转型期的特殊国情，使地方政府参与财政竞争更专注于短期内能促进地方经济发展的财政支出。转型期这一大背景决定了中国地方政府的财政支出在次序、结构和数量上都有别于发达市场经济国家。处于转型期的中国地方政府需要承担经济发展和社会管理的职能，随着社会主义市场经济体制的逐步形成，地方政府要把工作的重心逐步转移到社会管理上来。然而，由于受到体制因素和经济实力的制约，地方政府职能又具有特殊性，各级地方政府面临实现经济快速发展和有效供给居民和社会需求较大的医疗卫生、教育等公共产品的双重挑战。

　　一方面，地方政府要承担促进经济繁荣发展的任务，在税收自主程度有限的情况下，吸引资源等流动要素的公共支出竞争就成为了地方政府的共同选择。经济发展的迫切性导致地方政府把相当部分的财政支出用于生产投资活动，以及能够直接为生产投资服务的公共产品。地方政府在财政竞争的目标选择中更专注于收益最大化的目标。另一方面，地方政府还要承担社会责任目标，即地方政府为了获得本地区选民支持，需要对居民负责，向居民提供符合其偏好和需求的公共产品和公共服务，如社会公共基础设施、社会保障、教育等。从国际经验看，处于经济转轨过程中的国家，由于历史原因和体制惯性，政府在教育卫生和社会福利领域的开支占政府总开支的44％，明显低于发达国家的水平，普遍存在一定程度的教育、卫生等基本公共服务供给不足问题。特殊的转型期背景反映在地方政府的财政竞争行为中，则表现为地方政府处于自利的考虑更倾向于在收益最大化目标上努力工作，而在社会责任目标上相对懈怠。

　　3、政治激励的扭曲，使地方政府的财政竞争目标难以实现。财税激励虽然是地方政府行为的一个重要动力，但是地方政府是由官员组成的，他们除了关心财政收入之外，更关心政治仕途上的升迁，政治激励更为重要。但是，基于政治晋升锦标赛有效实施不仅具备较为严格的技术条件，同时还面I}缶来自两个方面的现实条件：第一，晋升锦标赛不能公平、公正和公开地推行，地方官员的晋升与经济绩效无关，就会使锦标赛形同虚设；第二，地方官员失去参与竞赛的兴趣和热情，看淡晋升利益，只求保住位子。

　　在中国目前的“基于GDP考核为主的官员晋升”体制下，由于各地经济条件的差异，相对绩效是一个噪音很多的指标，相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣。而且，比较富裕的地区更多地享受着先天的区位优势和收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员不能获得适当的激励J。职务晋升路径又使地方官员进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构(Rosen，1986)，赢家的数量是有限的，而大部分则是输家，每一轮的输家将会失去晋升的信心，晋升激励对他们而言可能将是不足的。由于晋升条件的限制，在财政竞争过程中，增加财政收入的收益最大化目标并不一定能够激励由官员组成的地方政府努力工作。

　　四、结论

　　对于市场经济国家，财政竞争理论具有某种通用性，因为财政竞争的主体都有相对独立的利益，相互之间存在着竞争关系。无论是西方的联邦制、单一制，还是中国逐步建立的分税制下的分级财政体制，各级地方政府都有相对的独立性，而且财政竞争的形式具有很大的相似。在财政竞争普遍存在的情况下，地方政府的目标选择才是影响地方政府财政竞争行为的关键因素。地方政府的收益最大化目标和社会责任目标同样重要，二者本是相互统一、互相促进的关系，公共服务和公共产品供给数量和效率的提高有利于地方政府收益最大化目标的实现，收益最大化目标的实现又为社会责任目标的完成提供了财力支持。地方政府收益最大化目标和社会责任目标的统一，是公共财政改革的重要方向。而解决问题的关键是需要对地方政府的财政竞争行为进行规范，改革中国现有的官员绩效考核标准，使地方政府的工作重心实现从经济发展职能到社会管理职能上的切实转变。