从独立性角度试论我国国家审计体制改革

　　一、我国国家审计体制的现状和评析

　　从新中国成立到1983年审计署成立前的34年间，我国一直未设立单独的审计机构，国家审计监督职能一直为财政部门所行使，我国还未形成真正意义上的审计体制；1983年我国成立了隶属于国务院的审计署，我国有了独立的审计部门来行使审计职能，初步形成了行政型的国家审计体制；1994年8月31日颁布了《中华人民共和国审计法》，这使得我国行政型的审计体制法律化，使审计职能在法制的轨道上得到更好发挥；随着审计环境的变化，2006年2月28日修改了《中华人民共和国审计法》，再一次明确我国实行的是行政型审计体制，审计职能得到进一步的加强。

　　（一）我国审计体制的现状

　　1.领导体制

　　审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

　　2.机构设置

　　我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

　　3.审计机关的派出机构

　　新修订的《审计法》第十条规定：“审计机关根据工作需要,经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权,依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前,审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻××特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。

　　4.经费来源

　　审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，新修订后的《审计法》规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

　　（二）对我国现行审计体制的评析

　　我国国家审计机构隶属国务院和各级人民政府领导，其主要是对中央和各级政府的财政收支情况进行审计。从其独立性角度来看，审计机关归中央和各级政府领导，同时又对中央和各级政府进行审计监督，我国现行的这种不完全独立于被审单位的审计体制在很大程度上具有内部审计监督的性质。在此情况下,审计机关的监督力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或在发生区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起，审计作用的发挥则更属奢望。在实际工作中，个别地方政府领导在指导思想上，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而干预审计机关依法揭露和处理问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去, 特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻。

　　二、从独立性角度在我国选择确立立法型审计体制的对策

　　独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。在立法型审计模式下，笔者认为以下几项是值得注意和研究的：

　　（一）改进现行审计经费预算编报制度

　　目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。从独立性考虑应将审计经费单独列入国家预算，在立法型审计体制下,审计关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，使审计机关在经费方面实现独立。

　　（二）实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制

　　随着我国政治体制与经济体制改革的深入，从独立性角度出发，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理、系统下拨；省级审计机关接受审计署的业务领导。这样就能使得地方审计机关能够更加独立有效的进行审计监督，保证地方审计机关审计监督的独立性权威性。

　　（三）在立法型审计体制下强化驻地方特派员办事处的职能

　　驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强保障审计署独立有效地对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方应设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多，机构庞大，设有16个地区分部，并在国外设有3个国际分部，这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责，另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。当前我国分税制体制的实行，以及审计署和地方审计机关职责的划分，都使审计署面临巨大的挑战，即相对于审计资源来说，面临数字庞大的被审计单位的挑战。面对如此众多的被审计单位，审计署机关审计人员相对较少，而且还担负着一定的专业管理的职责，就不可能开展大量的审计工作，而要更多地依靠驻地方特派员办事处的力量。这就要求我们在建立立法模式审计体制时，应强化驻地方特派员办事处的职能，一方面应增加驻地方特派员办事处的数量；另一方面，列入审计署审计管辖范围内的审计事项应当主要由驻地方特派员办事处审计，而审计署专业司将主要审计中央部委、重大投资项目和专项资金，以及统一组织有关行业审计和专项审计。

　　三、小结

　　从新修订颁布的《审计法》来看，我国仍实行的是行政型的审计体制，笔者认为从审计独立性本质的角度来看, 我国现行的国家审计体制仍需要在发展中进行改革，而立法型审计体制是一种独立性强、适应我国国情的审计体制，它应是我国国家审计体制改革的最佳选择。