国家审计的制度安排与国家治理
摘 要：国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计制度的优劣性在很大程度上制约着国家治理目标的实现。本文在探讨国家审计与国家治理相互关系的基础上，分析国家审计在国家治理中的地位与作用，并在审计制度方面对国家审计如何服务和服从于国家治理提出一切探索性的建议与对策。
关键词：国家审计；国家治理；制度安排
一、国家审计与国家治理的内涵及相互关系
国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。治理打破了传统的国家和社会管理模式，强调的是一种协调和合作情况下的有效性。强调传统意义上“被管理者”、“被统治者”的参与，多主体、多网络的咨询和协商。治理理论起源于西方，现在被广泛用于社会经济发展的各个领域，但“治理”的涵义至今学界仍没有公认、统一的权威定义。
治理理论的代表人物罗茨（R·RHODERS）列举了六种治理的定义。笔者认为其中第四种定义(作为“善治”的治理，即强调国家权力的合法性，建立效率、法治、责任、开放、能力的公共服务体系)和第五种定义(作为社会控制体系的治理，即强调政府与社会、中央政府与地方政府、公共部门与私人部门之间合作与互动)对于我国的国家治理最具有借鉴意义。
现代政治社会的“治理”起源于对国家政治状况的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指国家治理。国家治理不是指单纯国家机构运行系统的职权划分，而是政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一种正式和非正式的制度安排。因此，国家治理是由一系列的制度所形成的，能否实现“善治”，取决于制度设计的科学性、合理性、效率性。国家治理的目的在于合理、高效地分配社会资源以实现国家和社会良性、和谐发展。我国国家治理的根本目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。从国家治理主体而言，以政府为主，又包括了公民、其他非政府组织等第三部门。国家及社会事务的管理不再只由政府负责，更多的社会主体以不同的方式参与其中，并在不同层面发挥着作用。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，因此人民大众是国家治理最重要的主体。随着民主、法制的发展与改善，人民参与国家治理的范围会越来越广、程度会越来越深。
国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计与国家治理相辅相成。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出：“在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。”国家审计的制度安排应服务和服从于国家治理的总体要求，国家审计作为国家治理中重要和特殊的组成部分，其制度安排的优劣性在很大程度上左右着国家治理目标的实现。
二、国家审计在国家治理中的地位与作用
（一）国家审计是国家治理的重要组成部分。
我国的最高权力机关是全国人大，全国人大授权国务院具体行使国家权力，因此国务院及各级行政机关是国家治理的主导机关。中华人民共和国宪法规定，国务院设审计署，审计长是国务院的组成成员，地方县级以上人民政府设审计机关，在地方行政首长和上级审计机关领导下开展工作。宪法同时规定，国家审计机关是国家唯一专司经济监督的机关。可见，国家审计机关是国家行政机关的重要组成部分，国家审计机关是国家治理体系中的监督机关，国家审计是国家治理的重要组成部分。
（二）国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。
从系统论的观点出发，国家治理是由各种治理子系统组成的，这些子系统相互作用、相互支持，共同构成一个有机、统一的整体。国家审计是这些系统中专司经济监督职能的子系统。国家审计所具备的经济监督职能具有独立性、专业性和综合性的特点。
首先，国家审计机关作为超然独立的第三方监督各级国家权力机关和国有经济组织。无论是社会审计组织（比如说会计师事务所）还是国家审计机关，都是作为独立的第三方在经济活动中出现的。独立性是审计的灵魂与根本特征。只有保持独立性，才能在经济监督中不偏不倚、保持客观公正。但国家审计机关与社会审计组织有着明确的分工：社会审计组织受有关利益各方的委托对私有经济组织进行监督，特殊情况下受有关国家机关委托对国有经济组织进行监督；国家审计机关直接受政府委托（间接受人民委托）对各级国家权力机关和国有经济组织进行独立监督。社会审计组织因其具有盈利性和非国有性，同时受有关利益各方博弈的影响，其独立性明显不如以政府和人民赋予的权力为后盾的国家审计机关。
其次，国家审计因其具有显著的专业性而不同于其他监督部门与组织所具有的经济监督职能。在国家治理体系中，国家审计机关并不是唯一的经济监督机关，但不同于其他经济监督机关的是，对政府机关和国有经济组织进行经济监督是国家审计机关的唯一和专门职能。任职于国家审计机关的审计人员具有各自的专业特长和知识体系，能够利用自身的专业知识对政府机关和国有经济组织的经济行为做出专业判断。
再次，国家审计对国家经济活动的监督涉及经济活动的方方面面。国家审计人员深入国家经济活动中的各个参与者，全面、客观地分析其经济活动的合法性、合理性与效益性，并着重从体制机制上分析和查找经济问题。国家审计在经济监督活动中可以根据需要广泛采集形成包括微观经济单位、行业领域、宏观经济形势的数据信息，以专题报告的形式提交国家决策机构作为其经济决策的依据。
（三）国家审计具有“免疫系统”功能，对完善国家治理具有非常重要的作用。国家审计通过有效制约权力运行，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在推动国家民主法制建设、加强反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、维护国家安全、促进经济社会又好又快发展等各方面发挥着广泛、有效的作用。总之，只要有权力运行的地方，国家审计就能发挥其“免疫系统”功能，以其预见性、专业性并以宪法和法律赋予的经济监督权力作为保证，促进权力在“阳光”下运行，保证各种国有资产和资源得到合理、合法、高效分配，从而完善国家治理。
三、国家审计的制度设计应服务和服从于国家治理
国家审计在国家治理中的地位与作用决定了国家审计的制度安排应服务和服从于国家治理。而如何优化国家审计制度以使其能更加高效地制约权力运行、完善国家治理是我们应该思考和研究的问题。
（一）国家审计制度要有权威性，包括法律上的权威性、专业上的权威性以及具体执行中的权威性（或者说权威的执行力）。
首先，应加大法制建设与宣传，强化国家审计机关的法律权威。我国的宪法和法律已经赋予了国家审计机关的经济监督权力，但目前我国的法制建设还不够完善、民众的法律意识还比较淡薄，使得审计人员在审计过程中经常遇到被审计单位不配合的情况，尤其是在延伸审计私有经济组织时普通民众配合程度普遍不高。他们之所以不配合，很大程度上是因为他们不知道国家审计机关的职能以及自己有配合的义务。除了《审计法》等少数法律外，我国其他的法律尤其是与普通民众关系密切的法律并没有突出国家审计机关的经济监督权力，这与我国公、检、法机关的权力被广泛突出形成鲜明对比。这使得普通民众在接受审计机关调查和询问时，并不知道自己在法律上有义务配合审计机关，因此配合的积极性不高，这极大地降低了审计效率和效果，也降低了国家审计的震慑力和影响力。因此，我们要完善法制，在各项法律中有意识地突出审计机关的法律地位与权威。
其次，国家审计人员在专业性培养上已经做得很好了，但要继续保持和提高。审计署党组提出的要着力培养审计“四手”人才以及提倡培养综合性人才对审计人员专业素质的提高具有指导性意义，笔者建议可以将其做为一种制度性安排。例如，在我国专业人才培养中具有广泛社会认可度与公信力的注册会计师考试制度就值得我们借鉴。
再次，应偿试赋予国家审计机关及人员与公、检、法机关及人员的执法权并列的“执审权”。工、检、法等权力机关一般情况下是对非权力组织与个人的执法，而国家审计是用一种权力制约另一种权力，通常被审计单位是各种权力机关，因此，理论上国家审计机关应该被赋予比工、检、法更大的权力。但实际情况正好相反。工、检、法在执法中如遇到违法乱纪及犯罪分子抗法时可以强制执行，但国家审计人员在审计过程中如果遇到被审计、调查对象尤其是被延伸审计单位和普通民众不配合时，没有权力强制其配合。虽然现行的审计法和审计法实施条例规定我国审计机关有采取强制措施权，但这仅仅停留在理论上，在实际工作中基本不会运用。因此，我们可以偿试赋予国家审计人员与工、检、法机关所具有的执法权同等效力的“执审权”，即强制执行审计的权力，使得审计人员在被审计单位及其人员（包括被调查的普通民众）不配合甚至恶意抵抗审计时能在法律权限内强制其配合，以保证国家审计机关经济监督权力的有效执行，从而保护好国有财产和全体人民的根本利益。
（二）建立科学合理的审计项目管理制度，探索多种审计形式。首先，审计项目的选择与安排应与国家当前政治经济发展形势及国家的方针政策密切相关，并形成对国家经济运行的预警机制。国家审计对经济的监督很大程度上是对各级国家机关和国有经济组织执行国家方针政策合法性、有效性的监督，国家审计在监督过程中还应广泛采集国家经济运行的信息，对经济运行中出现的问题要做到提前预测和揭露，从而为国家决策部门提供情报，抵御各种经济风险，维护国家安全。这就要求对审计项目进行合理安排、科学管理，并形成良好的制度。对审计项目的安排，既要注重对审计时间和进度的合理安排，也要注重对审计内容的合理安排，还要注重对审计方式和组织形式的合理安排。同时，在审计过程中要遵守保密制度，强化保密观念。其次，要探索多种审计形式，形成对国家经济活动的全方位监督。长期以来，我国国家审计主要是对各级机关财政与财务收支的审计，审计面太狭窄，不能完全满足国家治理的需求。国家治理是对国家全方位的治理，涉及社会、政治、经济、文化的方方面面，而对经济的监督也是多方面的。财政与财务收支审计侧重于对经济活动合法性的监督，而忽视了对经济活动合理性、效益性和效率性的监督，这是明显不够的。近年来，我国开始探索和实行对党政领导干部的经济责任审计，取得了许多可喜的成绩。我国应在巩固和强化经济责任审计制度的基础上继续探索其他多种形式的审计方式，形成对经济活动的全方位监督。
（三）建立国家审计机关与政府相关决策机构良性互动机制。国家审计机关是专司经济监督的行政机关，审计机关的活动涉及国家经济活动的方方面面以及各个层次，审计人员在审计过程中广泛地接触和采集了国家经济运行的信息，其中的很多信息是第一手信息，这些信息对于国家相关政府部门进行决策具有相当重要的意义。因此，国家审计除进行经济监督外，还可以将获取的经济信息及时传送给相关政府决策部门，为其进行科学、及时的决策提供重要信息和依据，即国家审计机关可以与政府相关决策机构建立一种长期的良性互动合作机制，推动和完善国家治理。审计署向国务院提交的审计报告是高度浓缩的报告，除了审计报告外，还可以以审计简报等多种形式向国务院提供更加具体和针对性的经济运行信息。同时，审计署和地方审计机关还可以以多种形式向各级地方政府及其他决策机构提供信息。
（四）国家审计机关应坚持依法审计、文明审计，保持客观公正，并接受广大人民群众的监督。首先，审计机关的权力是法律赋予的，其活动也应以法律为准绳。我国已经建立了一整套的审计法规体系如审计法、审计法实施条例等等，这些法律是国家审计人员所应遵循的行为准则。同时，审计人员应礼貌对待被审计和被调查对象，注意维护好国家审计人员的良好形象，不要高高在上。其次，在审计过程中要保持客观公正，严格执行“八不准”纪律，在履行相关权力和职责时不要受各种外界因素的影响，尤其不要被审计对象的物质利益所诱惑，独立做出判断。再次，国家审计要接受广大人民群众的监督。国家审计机关的最终委托人是人民，国家审计人员有义务对人民负责，并接受人民监督。
（五）加强审计文化建设，建立国家审计的良好形象，激化审计人员工作热情。国家审计要有效服务和服从于国家治理，必须塑造良好的审计文化。审计文化是国家审计制度的精神基础。首先，国家审计机关要宣扬良好的价值理念，审计人员要有良好价值观。价值理念是组织生存和发展的灵魂，也是审计人员持续热情工作的动力。国家审计机关有了统一、纯洁、高贵的价值理念并将全体审计人员认可的价值理念全面、深入植入制度中，才能凝聚人心，使全体审计人员形成一个良好的团队。审计人员只有树立良好的价值观，才能在审计中有良好的责任意识、忧患意识和爱国情怀。其次，要加强廉政建设，坚定不移地坚持“八不准”纪律。廉政纪律是审计工作的生命线，“八不准”是审计工作的底线，审计人员在审计工作中应坚决贯彻执行。违反了廉政纪律，触犯了“八不准”，一切审计工作和成果都将失去生命力。再次，审计人员应坚持独立性、保持客观公正。前文已经说到，独立性是审计的灵魂与根本特征。国家审计的委托方是全体人民，只有保持超然的独立性，以人民群众的根本利益为出发点，不为其他一切利益和因素所左右，才能正确地履行受托责任。独立性要求审计人员保持客观公正。审计人员在审计过程中应基于事实求是的要求，对被审计对象的经济活动进行客观公正的分析与判断，并对相关责任人员的功过是非进行全面、客观地评价。
参考文献：
[1]刘家义.国家审计与国家治理—在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.2011.7
[2]宋常,王睿,赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题,审计与经济研究,2012.01
