风险社会视角下的国家审计

　　摘要：1986年，德国社会学家乌尔里希•贝克首次在其《风险社会》一书中提出风险社会理论。转型时期的中国处于风险社会是一个不争的事实，如何“管理”风险成为以政府为代表的公权力部门需要面对的重要课题。国家审计在政府风险管理中扮演着重要的角色，审计的本质国家经济社会运行的“免疫系统”，发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的功能。针对我国经济社会运行中出现的制度性风险、结构性风险和技术性风险，国家审计应从研究完善制度设计、秉持民生审计理念、关注政府执政效果三个方面积极应对。

　　关键词：风险；风险社会；国家审计；免疫

　　1986年，德国社会学家乌尔里希•贝克首次在其《风险社会》一书中提出风险社会理论。由于现代社会风险具有全球性的特点，中国不可避免地被裹挟进全球性的风险社会中，贝克在一次访谈中谈到，“当代中国社会因巨大的变迁步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”[1]从中国的社会现状来看，自然灾害频发、环境污染加剧、经济危机威胁、贫富差距拉大、腐败问题凸显、社会阶层分化、社会隔阂加深等几乎所有风险社会理论中所论述到的社会风险样态都一一呈现。当我们无从逃避而只能选择面对的时候，如何“管理”风险成为以政府为代表的公权力部门需要面对的重要课题。

　　2008年初，刘家义审计长对国家审计功能做出新的概括，提出了国家审计“免疫系统”功能理论，认为“国家审计是国家经济、社会运行的‘免疫’系统。”这个概念的主要含义是指国家审计作为“免疫系统”，发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的功能。国家审计立足其本质，对风险社会的到来做出积极回应。

　　本文将围绕以下问题展开论述：风险社会在中国经济社会运行方面的具体体现有哪些？这些风险与国家审计工作面临的问题存在何种联系？在风险社会中国家审计在参与国家治理过程中应如何定位自身的职能？国家审计如何在风险社会下充分发挥免疫系统功能推进社会管理？

　　一、风险社会的主要内涵

　　自1986年德国社会学家乌尔里希·贝克发表《风险社会：通向一种新的现代化》以来，“风险社会”成为人们审视20世纪末期以来人类社会发展走向的一种基本视角。目前主要有三种观点：

　　1.以贝克和吉登斯为代表的风险社会理论站在客观主义立场。这一观点认为“风险概念是一个很现代的概念……各种风险其实是与人的各项决定紧密相连的，即是与文明进程和不断发展的现代化紧密相连的。”[2]同时将现代社会风险区分为“外部风险”和“被制造出来的风险”两类，并认为后者目前已经取代了前者而占据主要地位。

　　2.风险文化的观点。这一观点认为风险在当代社会并没有增加甚至加剧，只是人们对风险的认知程度提高了，是被察觉和意识到的风险增多了。风险文化依存于非制度性的或反制度性的社会状态中，并依靠实质意义上的价值进行传播，风险文化对社会成员的治理是靠带有象征意义的理念和信仰。风险文化理论突出文化的认知和维护功能，强调共享文化价值观、惯例和期望对于应对风险的积极意义。

　　3.风险社会不可知论。这种观点认为风险是由于人们行为可能性不断增加改变了社会本身的结构而引发的，它是一种感觉或理解的形式。

　　二、我国经济社会运行中的风险表现

　　目前我国正处于社会转型期，随着社会转型和市场化进程加速，社会分化和利益失衡加剧，西方发达国家风险社会的各种表征已呈现在政治、经济、文化、社会以及自然生态等不同层面和领域，它既有现代化社会风险的普遍特征，又有转型时期中国社会风险的特殊表征。本文主要从经济社会的角度，将风险表现归纳为以下三个方面：

　　1.制度风险。是指由于制度自身被预期的功能缺失或偏差而导致社会不稳定的可能性。中国社会人口规模巨大而人口整体素质偏低、各种社会要素流动急剧增加、现代化发展存在不均衡性，加之社会建设长期滞后于经济改革，在加速转型的过程中必然产生体制摩擦和利益分化，潜在着制度风险。其具体表现环境污染加剧、金融问题频发和腐败问题凸显等。

　　2.结构性风险。公正、合理、开放的社会阶层结构是现代社会稳定和发展的前提，若社会阶层结构出现畸形化趋势，则可能产生影响社会秩序的阶层性风险。我国当前的阶层性风险体现为社会主要群体弱势化、中间阶层发育缓慢、精英阶层结盟所导致的阶层界限明晰和社会隔阂加深[3]。伴随着利益化改革的推进，中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。根据国家统计局公布的数据，我国居民基尼系数已经由改革开放初期的0.3上升到目前的0.46，不到20％的人口占据了80％以上的社会财富。不同社会群体间的利益失衡，无疑会引起了社会底层人群严重的心理落差，从而加剧了社会结构性风险。其具体表现为贫富差距的拉大、社会保障的滞后等。

　　3.技术性风险。人类对科学技术的仰赖是社会风险衍生的重要原因，技术性风险既包含来自于人类对自然、社会规律认识的差异以及个人行动的失误，也来源于人的贪婪本性。政府作为公共政策的制定者，应当有效地在经济对策中体现出对经济风险控制的意识和能力，防止经济出现大波动。其具体表现为政府职能缺失、公共安全受损等。

　　三、国家审计对风险社会的应对策略

　　针对我国经济社会运行中出现的各类风险，国家审计应当着力预防、揭示和抵御经济社会运行的整体性或系统性风险，充分发挥审计监督和服务的职能，主要从以下几个方面积极应对：

　　1.研究完善制度设计应对制度风险。

　　俗话说“上有政策，下有对策”，是指国家政策往往执行效果差，一般用来形容各级政府想方设法不执行国家政策，具有一定的贬义。但这一定是错的吗？如果多数地方都是“下有对策”，那就说明是制度设计上存在缺陷。制度的缺失源于经济社会的快速发展或转型，必然提高经济社会运行的成本，导致经济社会运行的无序或无效。审计机关完善制度，就是在审计工作中通过审计调查或绩效评价客观公正、严谨细致地对制度进行研究，发现制度的缺失、制度的冲突和制度的滞后。审计的本质，既要认识到审计的本质是监督，必须查处和揭露问题，又要认识到监督的含义不仅仅是查错纠弊和揭露问题，更重要的是要从制度、体制和机制上分析和揭示问题产生的原因，发挥预防、防范和预警的作用。在提出完善制度建议时，要注意制度的实用性、连续性和层次性，避免提出没有实用性的超前制度建议，避免提出制度断层或缺乏衔接的制度建议，避免提出张冠李戴的制度建议。

　　2.秉持民生审计理念应对结构风险。

　　俗语云“当官应为民做主”，人民的利益高于一切。应把贯彻落实科学发展观，保障社会公平正义作为审计的重要内容，确保发展的成果让人民共享。一方面要关注民生政策的制定情况。社会公平主要包括政策本身的公平和落实政策的公平，国家审计义不容辞地应当在这方面有所作为。民生审计应着眼于制度的完善，促进民生事业的发展。随着构建社会主义和谐社会的提出，中央政府每年都围绕改善民生，增设一些社会救助项目，如近年来实施的大病医疗救助、城镇居民（农村）最低生活保障等。以后随着中国经济又好又快发展，政府财政用于改善民生方面的支出会不断扩大，因此应对国家的民生政策进行重点的关注和审计。另一方面要关注民生政策的执行情况，促进政策目标的实现。如对政府保障性住房的建设、分配和使用情况进行专项审计，关注国家政策的执行效果，对国家住房调控政策的作用如何等等。

　　3.关注政府执政效果应对技术风险。

　　政府风险管理职责是多方面的，作为公共政策的制定者，政府应当有效地在经济对策中体现出对经济风险控制的意识和能力，防止经济出现大波动。国家审计应通过专项审计调查、领导经济责任审计等多种渠道对政府在环境保护、资源利用、政府各项经济管理职能进行客观公正的评价，推进政府提高执政效果，更好地服务于人民大众。如，可以通过对政府应急预警体系的审计调查，对政府在环境保护、应急物资的生产储备、调拨及紧急配送体系进行分析研究和评估，以提高政府抗风险能力和应急处理能力。

　　参考文献：

　　[1]薛晓源，刘国良．全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希•贝克教授访谈录．马克思主义与现实．2005(1)：44～55．

　　[2][德]鸟尔里希·贝克、威廉姆斯：《关于风险社会的对话》，薛晓源、周战超编：《全球化与风险社会》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第3页。

　　[3]参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第16-17页。