结合投资审计方法 拓宽经济责任审计思路

　　摘要：在经济责任审计中，财政投资项目投入资金大、与领导决策相关，我们应结合投资审计的一些方法，对领导干部的经济责任做出客观评价。

　　关键词：领导决策；投资审计；经济责任审计

　　一、前言

　　经济责任审计是受组织部门委托，对领导干部任期内经济事项决策的科学性、民主性及政策执行效果的一次综合评价。经济责任审计的对象是党委或政府部门的一把手，对领导干部的经济责任审计，事实上是对领导班子的决策水平、管理水平、政策执行情况的一次综合测试。投资审计也就是通常说的固定资产投资审计，主要是对政府投资的项目的建设管理、造价情况、基建程序进行审计。这两种类型的审计的对象、重点和内涵有所不同，本属不同类型的审计，但根据笔者这么多年来的实践经验来看，在经济责任审计项目中开展投资审计，能收到较为明显的效果。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的第十五条中规定地方各级党委和政府主要领导干部经济审计的内容包括：“政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况”，可见政府投资项目是经济责任审计的重点。

　　二、在经济责任审计项目中开展投资审计的必要性

　　首先，基建支出占财政支出的比重大，需要投资审计。从政府财政的支出构成来看，投资建设所占财政支出的比重较高，基本达30%以上，有些甚至达到40%以上，这么大笔的支出使用效果如何、是否真实合法、是否落到实处？往往是评价领导经济责任履行情况的重要内容。

　　其次，基本建设与领导决策息息相关。有些领导打着“民生工程”的旗号，干着“面子工程”的事情；喊着“过紧日子”的口号，干着“损失浪费”的事情；基本建设因为投资规模大，可以改变城市形象，许多领导干部履新后，有极大的兴趣去城市面貌的改变。审计就要通过具体的事例、详细的数据，剖析领导干部是否从“为民谋福祉”的角度出发，来布局基建投资，如水利工程、廉租房工程、市政道路，而不是把大量的钱花在建设楼堂馆所、装修办公室上。

　　最后，防范审计风险的需要。纵观这些年媒体报导的贪官“反面教材”，他们大部分都染指城市建设、基建投资、土地买卖等领域，从中混水摸鱼，获取利益。这些投资项目运作过程是否公开透明？领导干部是否涉足其中、为己谋利？这都要在审计过程中重点关注，将情况弄清楚，反映投资项目的决策、建设过程中存在的问题，防范潜在的风险。所以说，在经济责任审计项目中，对基建项目进行审计，是十分必要的。

　　三、如何融会贯通，寓投资审计理念于经济责任审计项目中

　　第一，抓住“牛鼻子”，从可行性研究的角度审查经济责任。政府投资项目上马的依据，应是项目的可行性研究。根据国家的规定，可研的编制单位是由国家发展和改革委员会颁证的有资质的咨询公司，由专业的注册咨询工程师完成。但是现实生活中，很多项目往往由党委政府部门的“一把手”拍脑袋决定上马的，所谓的可研报告只不过事后的补充资料，结果导致了烂尾楼和“半拉子”工程的出现，对财政资金造成极大的浪费。这些项目的决策过程体现不了民主决策、科学决策，个人决策代替了集体决策，领导决策代替了专家决策。领导干部的经济责任，主要体现在重大事项的决策责任上，政府投资项目就是重大事项之一，决策失误就是经济责任没有履行好，应该作为重要的审计事项，对发现的问题应该在审计报告中予以批露。笔者在某经济责任项目的审计中，发现有一条政府投资的市政公路项目新建还不到一年，便被拆除，重建一条走向不同、更高等级的市政公路，理由是规划调整，根本没有可研报告，造成了很大的浪费。这种重大事项一定是需要党委政府一把手过问的，将它纳入经济责任审计范畴，是非常恰当的，对其进行评价也显得十分必要。相反，如果我们在经济责任项目中光看会计账，就账查账，是很难发现上述重大问题的。

　　第二，审查建设项目的立项规模，看领导干部在经济事项的执行力度。立项的依据是可行性研究和设计概算的造价金额，须发改部门批准。立项主要防止两种不良倾向：一种是在规模上求大。各部门从自身的利益出发，尽量在立项规模上贪大求全，将规模作大了，将标准提高了，才能向财政部门申请较宽松的预算，今后才可以在项目建设过程中“混水摸鱼”。笔者在某项目中发现，一项污水收集管网的预算3000万元，实际做完以后结算才1500万元，据对方解释，主要是泵站等征地等原因未能落实，导致未用够预算资金。虽然未造成财政资金的流失，但是造成了大量资金的闲置，三年来，每年的财政预算都按立项安排了资金备用，但实际上，这笔资金都闲置在账上，造成资金沉淀，损失了机会成本。另一种倾向是做少预算，搞“钓鱼工程”。待工程做到一半的时候停工待料，再向政府追加预算，给地方财政造成压力。上述两种情况都与领导干部的经济责任息息相关，如果不是人为因素，工程项目按市场价进行设计概算，完全是可以按照正常的渠道运行，就是因为一些领导干部为了自身部门的利益，人为操纵立项金额，才造成上述情况的发生，所以在审查经济责任时，审查立项规模也是非常重要的。

　　第三，审查规划许可，看领导干部的经济责任的规划意识。项目要上马，规划须先行。规划许可，具体来说就是取得建设项目用地规划许可证和工程规划许可证。根据实际情况来看，一些单位领导为了政绩的需要，才没有办妥上述“两证”的情况下，先行建设，美其名曰“超常规发展”，实际上是“未婚先孕”，这在基建程序上显然是颠倒的。我们在进行经济责任审计时，一定要注意这种现象，这往往是政绩工程、面子工程的“发源地”，不是真正的民生工程。发现这种情况应该在审计报告中予以批露。

　　第四，审查招标投标环节，看领导干部在政府投资项目中是否“暗箱操作”。招标投标环节，是建设单位确定承包商的法定程序。根据国家的政策，政府投资项目在限额以上都必须采用公开招投标的方式，具体的限额根据每个地方政府的规定而有所不同。在现实生活中，各种各样的招投标违规情况还层出不穷，如存在围标、串标、明招暗定等情况。对于领导干部的经济责任，这是最直接、利益最相关的，究竟招标过程是否透明、是否规范、是否公平，需要审计人员炼就“火眼金星”，发现其中的“猫腻”，防范审计风险。如笔者在某项目的审计中，发现建设单位在设置招标文件条款时，对投标单位的要求过于细化，要求在本地做何种类型的工程达到多少个，对外地的符合资质的公司进行了排斥，中途又将开标时间突然提前，到最后真正入围的才四家。虽然我们没有充分证据说明领导干部在履行经济责任时是否在投资项目上“打招呼”，但显然违反了招投标过程应公开、公正、透明的原则。审计评价时应遵循“看到什么、评价什么”的原则，如实反映事情的原貌。

　　第五，审查验收环节，看工程是否先使用才验收。有些领导干部，对建设项目未经验收便投入使用的情况认识不够深刻，甚至还冠冕堂皇地说是为了政治上的需要。严重一点地说，这些同志是法律意识淡薄，《建筑法》第六十一条明确规定“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。事实上，未经验收的建设项目在质量上是没有经过政府质监部门认可的，也就是说，还不一定是合格的产品，万一出了质量问题，谁也负不起这个责任。当然，有些领导为了赶在某日之前剪彩、开张，给上级一个交待，而将竣工验收环节后移，这些行为都是错误的，在认识上存在误区，没有把依法行政的观念置于心中。

　　总之，投资审计应是贯穿在经济责任审计中的一条主线，紧紧围绕领导干部的决策主线，围绕领导干部的权力运行轨迹，真实反映重大政府投资项目的决策过程，揭露投资项目决策和管理过程中的漏洞，这样，我们在经济责任审计中评价才更科学、表述才更全面、问题才更有针对性。