试论建设单位加强内部审计监督的探讨

　　摘要：建设领域是腐败多发的领域，造成腐败的原因与监督缺失不无关系，为此，加强建设单位内、外部监督非常有必要。针对建设单位存在监督机制弱化、施工单位资质准入执行差、现场代表制度混乱、造价管理不重视等诸多问题，需要加强建设单位的内外部监督特别是内部审计的监督作用，从监督体制、制度、责任的追究等各个方面加强监督。

　　1　建设单位监督机制的弱化问题

　　从多年的改革实践中人们逐渐发现，当前建设领域深层次的主要问题是体制问题，体制问题的核心则是监督问题，即“第一把手”无人监督、同级无人监督的问题。香港太阳报2010年6月14日在《衙门权力无监管清水一样生蛀虫》一文中指出，只要有权力，哪怕是微不足道的权力，一旦丧失监督，就会滋生腐败，无论年龄、职位和行业，都会出贪官污吏。如某地方连续三届主管交通的“第一把手”均因在工程建设领域中存在贪污受贿等问题而锒铛入狱，类似的例子不胜枚举。绝对的权力导致腐败，有的贪官在狱中的自白中也指出，能够轻易犯罪的原因之一，就是无人监督。因此，要解决建设单位存在的腐败问题，首先是认识到监督的重要性，加强内部审计等内、外部监督的作用。

　　监督有外部监督和内部监督，外部监督有检察院、舆论等监督，内部监督有内部审计、职工的监督等。不同的监督有不同的作用和特点，彼此不可替代。这当中，内部审计的作用和特点往往被大多数人所忽略。内部审计与其他监督的不同之处，并不仅仅在于其是以内向服务为其工作目的、具有广泛的审查范围、审计程序简便、审查工作及时、审计建议易被采纳的特点，而更重要的特点是它能够对建设单位日常经营活动进行监督。内部审计作为一种对建设单位日常经营活动的监督机制，是建设单位制度化管理的主要内容之一，能很好地对各种风险加以防范。监督的关键是什么？关键就在“防胜于治”。内部审计通过日常的经营活动的审计，能够及时发现存在的问题和风险，在风险还没有转化为风险损失前就第一时间加以防范和处理，使小问题不会变成大问题，使潜在的风险不会造成企业和国家的巨大损失。这就是内部审计的“免疫系统”作用。

　　当这种监督机制弱化甚至失效时，就无法实现预防的功能。目前，在建设单位内部的监督体系中，主要由纪委、监察、审计、工会等部门构成，而这些部门无一例外在实质上和形式上都是由“第一把手”任命和领导，其人员的工资、福利、升迁甚至业务范围等都受到“第一把手”的制约，这就决定了内部监督只有相对的独立性，使日常的内部监督在监督“第一把手”方面无能为力。例如，在建设领域发现的大案、要案，大多都是由建设单位负责人即“第一把手”主导的，在这些单位，内部审计部门并非没有发现问题，而是虽然发现了问题，但由于涉及“第一把手”就无能为力了，导致有的问题年年提，年年有，年年都没解决，于是，问题由小至大最终导致国家财产的巨大损失和浪费。而外部监督呢？它只能做到一时、一地的监督，无法实现对数量众多的建设单位的日常经营活动的全方位的监督，无法替代内部审计在这方面的作用。因此，迫切需要对这种内部监督体制问题作深入的探讨，迫切需要从体制内部而不是从体制外部寻求解决办法。

　　例如，深圳特区进行了“行政三分”的有益尝试，所谓“行政三分”，简言之就是执行权、决策权、立法（监督）权三权平等，相互独立，互相制约。这一机制能有效解决“一把手”无人监督，同级无人监督的问题。从这种机制来看，内部监督部门在各单位中扮演的角色尽管不一样，但总体而言，都是独立于执行权。如在政府单位的内部监督部门，如审计机关，应从行政型的审计模式转变为立法型的审计模式，尝试由我国的权力机关——各级人民代表大会领导，而不是由行政长官领导。在公司治理结构下，审计委员会隶属于监事会，依据公司章程等规定或股东大会的授权可以对总经理实施监督。这些制度建设，增强了内部监督的独立性，而独立性是内部监督的生命线，独立性的加强，能够有效发挥内部监督在建设单位中的“防火墙”作用，从根本上解决监督机制弱化的问题。

　　2　施工单位的资质准入问题

　　我国很早就开始实施施工单位的资质准入管理，一般而言，建设单位都应请有资质的施工单位施工。2001年7月1日起施行的《建筑业企业资质管理规定》第三条规定，建筑业企业取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，从法规上对施工企业的资质准入进行了规范。但实际上，由于内部监督机制和行业监管等的弱化，工程转包或违法分包的问题非常严重，无资质工程队有资质单位的情况时有发生。工程转包或违法分包给没有资质的施工单位施工，一方面导致建设单位的工程质量很难保证。往往一个包工头揽下一笔业务，上劳动力市场招民工就开始施工。这些施工人员流动性强，也不能进行正规的岗前培训或技能培训，有不少并不具备上岗资格。这就使我国建设领域中的工程质量问题多发，“豆腐渣工程”频繁出现。另一方面容易形成恶性竞争，为了低成本揽到业务而不择手段，更谈不上施工单位的规范化管理和规模化发展，导致建设领域长期以粗放的增长模式发展，并不利于建设领域的转型升级。

　　此外，我国的基本建设投资目前一直处于高速增长的状态，解决了大批农民工的就业问题，一旦我国的基本建设投资趋缓，这些农民工由于缺乏技能，将面临失业问题，更为严重的是，这些农民工都没有固定的单位，雇佣单位也没有为他们缴纳失业保险，农民工的失业将会成为影响社会稳定的重要因素。

　　因此，要加强建设单位的内部审计监督作用，就要从被审计单位的施工资质及进场准人的源头抓起，严格实施有资质的施工单位进场的准人制度，在工程招投标中对此进行严格的规定，杜绝不合法的转包、分包现象，并把这一审核步骤列入建设单位内部审计监督的重点之一。在工程开始施工后，还应注重对施工人员是否有上岗资格、是否属于中标的有资质的施工单位进行核查等。

　　3　建设单位现场代表制度的管理问题

　　现场代表是代表建设单位管理工程具体施工的工程技术人员。肩负着监督工程质量管理，签证管理，协调建设单位与施工单位处理有关工程建设的问题，监督监理单位和代建单位等重要责任。可以说，现场代表是维护建设单位根本利益，控制工程成本，监督工程质量的第一道防线。但是，不少单位并没有重视现场代表制度的建设。一方面，有的单位的现场代表并非工程技术人员，缺乏专业知识，对建筑材料、工程施工等标准规范掌握不够，在监督工程质量方面无法发挥其应有的作用。另一方面，有的单位的现场代表制度没有形成有效的制衡机制，现场代表与施工单位同流合污，虚报工程数量，虚增工程签证，导致工程造价结算超预算，决算超概算的情况时有发生。有 的现场代表未能严格把关，未对施工单位的施工材料进行认真监督，造成施工单位以次充好，偷工减料，进而使工程质量出现严重问题。而这些问题在暴露和发现后，人们往往只追究施工单位等单位和人员的责任，对建设单位的现场代表的责任视而不见，从而给下一次工程质量留下了隐患。

　　随着工程建设领域的进一步完善，工程质量的管理将日益由专业机构和专业人员来承担，代建单位和监理中介机构就是其中之一。代建和监理单位更多地负担起了原来由现场代表担负的责任，如工程材料的验收，工程施工标准规范是否达到要求，这些都从专业性的角度加以规范。但这并不意味着有了代建和监理单位就不再需要现场代表。现场代表代表的是建设单位的根本利益，协调建设单位与代建单位、监理单位、施工单位、设计单位等有关单位处理有关工程的事宜仍然是其主要职责，除此之外，现场代表还要代表建设单位监督施工单位、代建单位、监理单位是否如实履行合同，这些职责都需要有专人进行管理，对于建设单位内部的零星工程，从成本效益的角度看，也不可能聘请代建单位和监理单位。因此，现场代表制度的重要作用不可忽视。

　　4　建设单位的造价管理问题

　　从专业分工的角度来说，建设单位的造价管理是一项专业性很强的工作，对手一些基建工程不多的建设单位，设置专门的造价机构和人员的成本较高，因此。一般采取外包由专门的造价中介机构来承担。但是。由于工程造价涉及建设单位的直接经济利益，建设单位不可能放手全部将有关造价的全部事宜交给造价中介机构处理。如果交给造价中介机构，一方面建设单位心里没底，另一方面加大造价中介机构的工作量，效率也不高。如隐蔽工程，仍然需要建设单位现场查验工程量，签署工程签证。目前，工程造价中介机构的市场尚未发育成熟，还有很多不规范的地方，工程造价中介机构的独立性、行业对造价中介机构的监管、造价人员责任的追究机制还有待加强。因此，建设单位仍需对工程造价加强控制和管理。

　　对于内部审计监督部门来说，现阶段对工程造价的审核仍然是一项重要的业务，内部审计部门根据2003年5月1日起实施的《审计署关于内部审计工作的规定》第九条规定，对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计，每年都为不少建设单位节省了大量资金。有的单位的内部监督部门，如内部审计部门，对于需要报送外部造价中介机构审核的大型工程，事先对工程数量、工程材料的价格进行内部的审核，由本单位或邀请工程造价机构编制工程标底，再通过多家造价中介机构的招投标确定造价机构，将审核过后的工程造价资料交由造价中介机构审核，这样就避免了造价中介机构与施工单位互相勾结，造成工程造价虚高的问题。

　　参考文献：

　　[1]中国医院管理协会，国家审计署。最新医院审计科管理规章制度与审计工作全程操作实务全书[M].北京：中国卫生科技出版社。2007。

　　[2]李金华。审计理论研究[M].北京：中国时代经济出版社。2005。