用科学发展观推进环境审计的“六性”及对策
环境问题是关系人类社会可持续发展问题的关键因素之一,如何用科学发展观推进环境审计,笔者认为:必须正确认识当前环境审计发展进程中缺乏的“六性”,从而有针对性地做好工作。
一、环境审计认识不高,缺乏前瞻性。
当前,我国正处于产业升级和经济转型时期,可持续发展的观念还没有真正树立,人们的环保意识还相对淡薄,环境审计尚未被社会所公认。一是对环境形势严峻性认识不足,没有从宏观大局上去研究和思考环境审计,这将极大地影响到审计保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的发挥。二是对环境审计的重要性认识不足,没有从深入贯彻实践科学发展观、促进经济增长方式改变、维护经济安全、推动和促进经济社会可持续发展的高度上,充分认识开展环境审计的重要意义,影响了环境审计的深入开展。
二、环境审计法律法规不健全,缺乏前提性。
审计是以事实为依据、以法律为准绳的一项基础性工作。新中国成立以来,我国已经颁布了近20部环境保护和资源保护方面的法律法规,颁布了有近400项环境标准,为环境审计提供了一定的依据。但与环境审计的要求还有不少的差距,如环境会计规章制度、环境会计报告准则、环境审计制度等至今都还尚处空白;化学原料及化学类制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及工业加工业等高耗能行业增加值高位增长;二氧化硫、化学需氧量等污染物排放如何用法律加以限制和处理还缺乏明确的规定和标准。
三、环境审计会计尚未建立,缺乏基础性。
在进行环境审计时,要求被审单位如实记录和反映其环境管理情况,提供完整的环境会计信息。然而,由于环境审计机构不健全,人员数量不足,人员知识结构单一等因素,致使我国至今未建立环境会计,没有规范的环境会计核算,造成环境信息的确认、计量、报告形式缺乏统一的标准,环境信息披露存在随意性。
四、环境审计评价指标不完善,缺乏可操作性。
目前,我国科学地反映环境成本和环境效益的具体指标和标准及究竟有哪些方法如何进行科学计量,采取什么样的指标和标准作为审计分析与评价标准尚未有明确规定,这就不仅导致了审计尺度的不一致,审计依据及评价意见权威性不强,还可能影响被审计单位对于审计结论的最终接受程度,增加了审计机构和审计人员对被审单位环境业绩进行评价时的操作性难度,容易产生审计风险。
五、环境审计范围狭窄,缺乏全面性。
一是审计工作的广泛性不够。审计对象主要是政府环境的主管部门以及部门企事业单位;审计的范围局限于对政府投入的环境保护专项资金和环保机关财务管理情况;审计的类型主要以常规财务收支、合规性审计为主;环境保护效益等方面的内容进行审计监督则相对滞后。二是审计工作覆盖面不够。目前开展的环境审计大多数集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金方面,对于矿产资源、大气环境、核废弃物、农业生态等方面的审计还存在空白点。三是审计工作深入度不够。大多数审计重点仍放在资金的筹集、管理和使用的真实性与合法性上,环境审计没有充分体现绩效审计的本质内容和内在要求。
六、环境审计结构单一人才匮乏,缺乏拓展性。
从目前情况看,审计机关往往是财务会计、工程审计方面的专业性人才较多,知识相对单一,而环境审计在机构设置、人员数量、知识结构等方面与自身发展的迫切需要还不相适应,缺乏必要的专业技术和手段,离全面开展环境审计的要求尚有差距,难以拓展环境审计项目的范围和深度。
针对上述情况,我们必须以科学发展观为指导,提高环境审计认识,健全和完善环境审计法规体系,推进环境审计工作创特色、上水平。
一、创新环境审计机制,提升环境审计的协调力。
一是要建立组织机制。成立由审计、环境保护、财政、国土、建设、城管等部门参加的工作小组,在统一协调部署下共同制定工作方案和目标,并由审计部门负责具体组织实施。二是要建立发展机制。要制定环境审计发展规划,设立环境审计专门机构,安排环境审计专门经费,部署环境审计专门内容,把环境审计落实到审计的各个领域,在财政审计、金融审计、国有企业、经济责任等专业审计中都包括环境审计的内容。三是要建立协调机制。要整合审计资源,合理调配审计力量,统筹安排审计工作,协调处理好环境审计重大事务,为环境审计广泛深入开展创造良好的条件。
二、完善环境审计依据,提升环境审计的战斗力。
一是要完善环境审计法律法规。在修改《环境保护法》、《审计法》、《独立审计准则》时增加环境审计内容,明确环境审计的具体实施办法;在《证券法》、《公司法》中增加环境审计内容,规定对上市公司项目审批及年审,必须经过具有环境审计资格的注册会计师审计,出具有环境信息披露内容的审计报告。二是要完善环境审计准则体系。借鉴国际环境审计准则的经验,结合中国国情,研究提出环境审计的定义、对象、范围、内容、职责、实施方法、评价标准等可操作的环境审计规范和工作细则,避免环境审计的片面性和局限性。三是要完善环境审计核算体系。尽快建立和推进相应的环境会计,研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系,为环境审计奠定基础。
三、推进环境审计范畴,提升环境审计的凝聚力。
一是要推进环境审计方式。要以相对有效的审计调查为主,解决审计目标大且审计取证难的问题,充分发挥审计调查涉及面更宽、手段更灵、对非财务类数据便于深入调查的优势。二是要推进环境审计内容。将环境审计对象扩大到所有的环保主体,延伸至企业生产环境、居民生活环境、社会经济发展环境等诸多方面。三是要推进环境审计重点。结合环境保护治理的重点,推进专项环境审计,主要包括对重点污染治理项目进行专项环境审计及对重点环保企事业单位进行专项环境审计。四是要推进环境审计绩效。紧紧围绕党委、人大、政府、政协关心的热点、难点和社会关注的问题,通过对被审计单位项目管理活动的绩效审计,为完善宏观经济管理发挥审计监督作用。五是要推进环境审计履职。要结合经济责任审计考评单位主要负责同志环保责任履行情况,坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则,认真审计被审对象任职期间环保责任目标落实情况。
四、引进环境审计人才,提升环境审计的操作力。
一要加强对环境审计“复合型”人才引进。根据环境审计技术性要求高的特点,引进一批环境经济学、生态学、资源学、法学、管理学、统计学、工程学、社会学等诸多方面的“复合型”人才,增加环境保护的基本知识与技能。二要加强对环境审计专业人才的引进。聘用环保部门专家、法律专家直接参与环境审计,充分发挥外部专家的才智,同时也要防患环境审计外聘专家的业务风险。三要加强对环境审计业务人员的培训。加强对环境审计人员专业知识、案例分析、审计实践和财会知识、审计调查、审计延伸方面的知识培训,提高他们对环境审计的业务素质和工作能力。四要加强环境审计的交流协作。根据外地环境审计的经验,结合本地审计实际,采取请进来走出去的方法,充分借鉴外地的技能与经验,积极探索环境审计的新路子。
五、探索环境审计模式,提升环境审计的执行力。
一是对不同环境审计类型的审计事项实行结合审计。如同步对水资源保护利用与水污染防治进行审计;同步对矿产资源开发利用与矿山环境保护进行审计;同步对森林资源保护利用与林业生态建设工程进行审计和审计调查等,以提高审计效率、节约资源成本、扩大审计成果。二是对区域性和重大工程项目以及重大环保事项进行跟踪审计。坚持财务审计与绩效审计相结合,揭露查出问题与促进建设发展相结合,做到环境审计与其他审计目标统一、信息共享。三是对区域性环境项目开展平衡审计。即区域内的审计机关各自组织审计组,对共同关注的环境事项开展审计和审计调查,审计报告提交给当地政府,审计结果及整改措施相互通报。四是对已决定的环境审计项目开展联合审计。要联合知情单位和人员,探索事前介入机制,充分发挥“免疫系统”功能,加强对有关单位的审计调查和沟通,建立横向到边纵向到底的联系沟通机制,最大限度地发挥审计监督职能作用。
