组织利用中介机构参与政府投资审计初探

　　经济越发展，审计工作越重要。尤其是近几年来，许多审计机关加大了对政府投资建设项目的审计监督力度，将其纳入了“必审制”，使得审计覆盖面、审计任务与审计力量之间的矛盾日益突出，各地审计机关普遍存在人员短缺的情况。在这种情况下，组织会计师事务所、工程造价咨询公司等社会中介机构参与政府投资建设项目的审计，有效利用社会审计资源是解决这一矛盾的有效途径。现就组织利用中介机构参与政府投资审计谈几点认识。

　　一、组织利用中介参与政府投资审计是国家审计发展的客观要求

　　首先，政府投资审计工作任务重、责任大，但审计人员数量相对不足。审计机关的基本职责是“摸清家底、揭露问题、促进发展”，这与审计法关于“真实、合法、效益”的审计目标是高度一致的。但区区全国8万多审计人员，面对几百万个审计对象以及庞大的投资规模，要做到全面真实审计、杜绝工程领域的浪费和腐败滋生、全面实现“真实、合法、效益”三大目标，困难是不言而喻的。

　　其次，当前审计人员知识结构还不能完全满足投资审计工作的要求。投资审计工作涉及的审计事项复杂、专业性强。例如，为了对工程造价进行审计，需要审计人员具备工程造价方面的专业知识；为了对工程合同管理的情况进行评价，审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验等。然而，审计机关目前懂财务的人员较多，懂工程、法律的人员教少，既懂工程又懂财务的人员少之又少，这必然限制对建设项目的审计监督力度。虽然通过教育培训可以使这一状况得到有效改善，但远水难解近渴，我们不能等培训搞好了再开展投资审计工作，况且形势发展与教育培训也存在一个相互追赶的问题。

　　再次，当前投资审计人员的专业结构搭配不合理。投资审计涉及的行业变幻不定，水利、公路、电厂、大型公共设施等走马灯似的却少有重样。以某电厂工程审计为例，涉及房屋建筑工程、电力工程、机电安装等多种专业，这就需要土建、安装、装饰等各种专业的审计人员通力协作。多年的审计实践证明，隔行如隔山，凭现有审计人员的专业知识和结构搭配，要很好的适应不断变化的各类工程审计任务，是难以胜任的。

　　此外，中介机构在投资审计领域具有很大的优势，组织利用的好，完全可以克服以上审计机关在人员和知识结构方面存在的问题，优势互补取得良好的效果。从审计技术的发展来看，社会审计基本上一直走在国家审计的前面，尤其是在投资审计方面，1999年底，原附属于各级审计机关的审计师事务所全面完成“脱钩改制”，带走了不少工程技术方面的专业人才，再通过长期市场竞争形成的相对竞争优势，使中介机构聚集了一批精通工程审计的工程师、造价师等工程技术人员，这是国家审计机关所不具备的。但国家审计以法律授权、经费自理为保证的高度独立性，以及法律规定的行政强制手段，则是中介机构无法企及的、在政府投资审计中，完全可以依托审计机关的行政权威，通过优选中介机构，充分利用其人力资源和专业技术优势，实现优势互补，体现最佳社会效益。

　　二、有效组织利用中介机构参与政府投资审计的操作要点

　　引进了中介机构，不等于万事大吉。应该看到，当前某些中介机构的整体素质和行业信誉还有待提高，要想组织利用中介机构来搞好投资审计工作，就要着重把好以下几个关口：

　　一是选择好中介机构，把好“准入关”。现在的中介机构中，其整体的审计质量、人员素质及专业水平参差不齐。过去3年，我局对中介机构审计定案的30项工程进行了抽查审计，几乎所有的工程都存在大大小小的各种问题，如结算资料不全、工作底稿不完整、原始测量记录丢失等等，审计质量让人担忧。例如对某工程的抽查审计，在中介机构审核完毕的基础上，我们又核减了670万元，核减率达到了13％，数额有点触目惊心。因此，在选择中介机构时，可采用招标和社会调查的联合方式来确定参与机构，即可保证有资质、信誉好、高水平的中介机构及专业人员的介入，也可规范中介机构的选择工作。还可以建立外聘人员档案库和动态考核制度，考核结果表现好的可建立长期合作关系。

　　二要坚持以国家审计机关为主的原则，尤其是审计方案的确定。组织中介机构参与投资审计，审计机关仍应承担相应的工作，并担负相应的责任，起到被审建设单位与所托中介机构之间沟通、协调的作用。审计方式、审计手段、材料定价等重要方面，必须由审计机关牵头参与，并落实到审计方案中，通过对审计方案的执行来达到审计目标。开展组织审计，我认为最为关键的是制定一套较为完整且切实可行的审计方案。由于在日常的工作中，中介审计与国家审计在审计目标、所处的位置以及日常的习惯性思维上存在较大的差异，卤此方案的制定必须由国家审计机关来完成。该审的事项一定要审，同时要根据各个项目的特点有重点地对一些事项进行审计。

　　三是审计过程中要对中介机构参审人员加强沟通和引导。中介机构审计人员往往对造价知识了解教多，但对审计法律法规等知之不多。况且在审计中往往涉及到与相关职能部门的沟通，可能还涉及到建设单位决策民主、科学等的评价，有些内容和方面是中介机构参审人员力所不能及的。即使在结算审计方面，也有不同的审计角度和侧重点，国家审计机关应该加强对聘请的中介机构参审人员的沟通和引导。在我们的实际工作中，从审计工作一开始便与其进行沟通，并对其提出了具体的审计要求，使其明确审计思路、指导思想和审计依据。随着项目的开展，各种问题逐渐暴露，我们又及时对其工作方向进行了适当的调整，取得了良好的效果。

　　四是要对聘请中介机构审计人员的审计质量加强监督。中介机构在结算审计方面的水平和力量是社会公认的，但国家审计机关在投资项目审计上的全面性及力度和深度上却是中介机构所不及的。中介机构毕竟有其特殊性，其中一些存在着以经济效益为先，管理不够规范，制度不够健全，尤其复核环节比较薄弱，项目现场到位少，审计质量不高等问题。为确保政府投资建设项目审计质量，国家审计机关应制定相应的规范和要求，以落实审计方案要求，提高效率，并约束中介机构审计行为，力求把审计风险降低到最小。对聘请中介机构参与审计的项目部分，要采取专人复核审计工作底稿的方式监督其审计质量，可以根据复核结果建立动态的的审计质量考评机制，同时要加强中介机构人员在政府投资审计项目的业务培训和指导。

　　五要把好廉政审计关。施工单位为了追求自身利益最大化，在建设项目的结算关口，会千方百计地拉拢项目的直接审计人员。而中介审计人员接触面一般都相对较广，与同一施工单位同一项目经理会有多次业务接触，对其廉洁情况的监管会有相当难度。审计工作开始阶段，首先要对参审人员进行事先教育，警钟长鸣，筑牢第一道廉洁审计关。再次要中介机构进行书面的承诺，签订廉洁协议，由中介机构把好第二关。还有审计机关要通过各种复核、调查等形式对其廉洁执行情况考核，要实行廉政考核一票否决制，把好最后的关口。

　　六要把好费用关。审计机关除了要按一定标准给中介机构支付审计费用外，还要在考核的基础上制定相应的奖罚措施，以促进其加大审计深度和力度，提高工作效率，切实保证审计质量。

　　三、组织利用中介机构参与政府投资审计的困难及政策建议

　　首先是法律依据问题。依法独立审计是国家审计的根本原则，目前审计署和部分省地市在制定的相关规章中允许审计机关实施国家建设项目审计时，可以组织具有法定资格的中介机构或聘请具有审计事项相关专业知识的人员参与审计，但从法律层面上来讲，如何组织利用中介机构参与国家审计，国家没有做出明确的法律规定，因而，在具体操作中就存在制度风险。在实际操作中，审计机关委托社会中介机构参与政府投资建设项目审计应谨慎采用。一是委托审计应在相关法规依据的前提下才能实施。因为，从行政法律角度看，委托审计属于行政委托，而行政委托必须在法律规定可以委托的情况下才能进行，当然这里的“法律”是指广义的法律，应该包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章，但不应包括行政机关的临时性的决定、指示和命令。因此，审计机关要使委托审计合法化，首先应提请本级政府出台委托审计的相关规定，否则没有法定依据的委托审计，就成了一种“自行委托”，是不合法的，也是无效的。二是委托审计必须坚持国家审计的基本形式，审计主体必须是委托审计机关。因为从行政法角度看，在委托审计方式下，受委托的社会中介机构并未取得行政主体资格，而只是取得了行政行为资格，其审计行为的合法化必须是以委托审计机关的名义进行为前提的。这也要求审计机关在委托审计后，必须加强对受托中介机构审计过程和审计结果质量的监控，否则就会导致行政失职，而且也会承担很大的审计风险。建议审计机关组织利用中介机构参与政府投资审计时，以审计机关框架内由聘请人员协助审计的组织模式为主。

　　其次是质量控制问题。组织中介机构参与政府投资审计的过程中，管理稍有懈怠，就有可能影响审计质量和廉政建设，给审计工作造成严重损失。比如如何控制中介机构人员与审计对象之间的交易就是很值得研究的问题。建议应从技术手段和廉政建设 个方面考虑，建立相应的质量控制措施，并严格按规定执行。

　　再次是经费保障问题。审计机关经费由同级财政部门提供，尽管每年经费缺口较大，国家审计机关的独立性还是得到了充分保障，廉正建设做的也不错。但中介机构参与国家审计后，要面临一个极为现实的难题就是经费筹集问题。因为中介机构是盈利的，要讲究经济效益，利用其人才资源必然要付报酬，这就使得本已紧张的审计经费更加捉襟见肘。如按中介机构的方法收取审计费，必然无法割断与被审计单位的经济联系，审计的独立性与客观公正性都无法保证。建议财政部门根据审计工作的实际需要，相应增加审计机关的年度费用预算；或者从政府投资建设项目工程造价核减额中按一定比例提取，列入建设项目的工程成本。

　　此外，还存在操作规范性问题。国家审计与社会审计虽然有不少共同特点，但也存在明显的差异，具体可体现在机构设置、规范准则、职业道德等各个方面。组织中介机构参与投资审计工作，必须对这些差异进行适当协调，作出指导性的制度规范，才能避免风险，提高审计质量和效率。比如在审计资料的管理、涉及国家秘密或商业秘密的保密责任等方面，针对这些现实存在的问题，必须要研究制定规范性的指导意见和配套措施，如档案管理制度、保密制度、目标考核制度、竞争激励制度等等。

　　实践证明，组织利用中介机构参与政府投资审计，是审计机关缓解工程审计压力的有效途径，对投资审计工作的全面有序开展，对降低工程成本、节约政府投资、提高投资效益具有重要意义。