国土资源审计的基本做法和经验

　　近几年，我国国土资源领域案例频发，如何加强对国土资源的监管，促进其规范管理，依法经营，已成为土地资源专项审计工作的当务之急。陕西省审计厅高度重视，安排我处于2007年6月5日至7月6日，对某市本级(含1个行政区、2个经济开发区)2006年度国有土地使用权出让金征收、管理和使用情况进行了就地审计。审计查出违规减免土地出让金4306万元，截留、坐支、挪用应缴财政土地出让金16802万元，低价出让土地、少收土地出让金5735万元等诸多违纪违规问题，关联单位部门几十个。省厅适时移交省国土资源厅、某市人民政府处理，促进了国有土地出让金及时足额征收，该审计项目被评为全省优秀审计项目。

　　土地出让金专项审计实践告诉我们，做好土地资源专项审计工作，要重视抓三点：

　　一、从土地档案入手，检查其审批的合法性。土地档案是行政部门具体行政行为的纪录，其承载着土地的前期批复情况、审批过程和宗地的全部信息。土地前期批复情况的准确性，直接关系出让合同中出让金的额度，从而得出超越划拨目录范围划拨土地、出让合同价低于国家规定的最低限价、分摊面积错误而减免地价、降等降级减免地价、减少面积而少计出让金、应“招标、拍卖、挂牌”而未招标拍卖挂牌出让的违规交易土地等问题。同时也能对国土部门的程序设立、内部控制及有无人为因素改变土地要素的行为做出评价。对档案中记载的审批过程予以关注，重点关注国土部门的会审意见、政府专题会议纪要、领导批示或指示、相关协议和承诺等资料。从国土部门的会审意见中发现国土部门存在的降低标准低于最低限价出让土地、甚至零地价出让土地、不符合出让条件仍出让土地、超范围划拨土地等问题；从政府部门出台的一些与国家土地法律法规相悖的文件或会议纪要和政府领导批示中，发现政府部门行政干预土地市场、违法违规批地的问题。

　　二、深入相关部门和实地，检查土地利用的真实性。在审计过程中，注意有意识获取有关土地利用方面的外部信息，主要是通过广播、电视、报纸、广告和谈话等方式获取。然后将外部信息与土地档案进行汇总分析，从中发现疑点，再深入相关部门和实地进行调查。首先，深入发改委和规划部门，取得审计年度内的土地利用方面的全部批复资料，与从国土部门取得的土地审批资料相比较，对于已办立项或规划但没有在国土部门办理用地审批的土地，经到现场勘察后，若是已经用地，基本可以确定属于违法用地。其次，深入实地，对土地的实际利用情况进行调查。对临时性用地，调查其是否建设了永久性建筑和已过临时用地期限土地仍闲置未复垦；对以出让或划拨形式取得的土地，检查其是否有私自转让、改变用途、改变容积率和面积不实等问题；通过现场走访，调查是否存在没有办理用地手续违法使用国有土地和集体土地的问题。

　　三、依据土地专项资金的特点，检查资金收入和支出的规范性。土地专项资金作为财政收入实行“收支两条线”管理，国土部门在核定出收费标准后，有的要求用地单位直接到财政部门缴款，有的待收后再缴给财政，然后由财政部门按支出计划再将资金分配给国土、建委等部门用于业务经费、土地开发和城市建设等支出。但是在实际执行过程中，国土、财政等部门并不能严格执行专项资金的管理规定，经常出现截留、挪用、擅自减免土地专项资金等问题。审计时应以财务审计的方式和方法，结合土地业务，对国土部门和财政部门的收入、财政部门的预算支出和相关项目单位对专项资金的具体适用的规范性进行重点审计。

　　四、抓住两条主线，严把三个环节。这就是抓住土地项目的审批和土地资金流向两条主线，顺藤摸瓜，逐级延伸审计的办法。土地专项资金的两条主线很明显，项目计划的立项、报批等由主管部门负责，资金的拨付则以财政为主线层层拨付。所以我们在安排审计时，首先对主管部门进行审计调查，弄清榆林市土地项目计划的立项、审批、资金收缴情况，再到财政部门调查每个项目资金的入库是否与计划一致。严把三个环节。一是严把立项审批环节。审查国有土地使用权出让、划拨、转让的管理和政策执行情况。二是严把征收、管理环节。审查出让金是否按有关规定及时足额征收。有无越权、违规减免；有无隐瞒、截留、拖欠、转移；出让金收支是否全额纳入财政基金预算专户管理，有无其他部门和单位代征代管或坐支。三是严把使用环节。重点审查财政部门是否将出让金列入预算，并按规定拨付城市基础设施建设资金、土地开发费用和土地出让业务费；应上缴上级财政的出让金是否及时足额上缴，有无挤占挪用、截留；土地管理部门是否按规定用途使用土地开发费用和土地出让业务费。

　　本刊点评

　　根据全省审计工作安排，省厅农业与资源环保审计处组成8人审计组，自2007年6月5日到7月6日，对某市本级(含1个行政区、2个经济开发区)2006年度国有土地使用权出让金征收、管理和使用情况进行了就地审计。该审计项目认真执行审计法、审计准则和6号令，审计工作底稿基本合规，审计日记内容完整，审计报告格式规范、事实清楚、定性准确、处理恰当。审计决定依据充分、处理处罚适度，审计移送处理程序合法、意见得当，审计复核到位，审计结论落实。特别是能从土地整治大局出发，明确审计思路，突出审计重点，抓住关键环节，科学运用审计方法进行查证，保证了审计质量和效果，促进了国家土地资金及时应收尽收，维护了区域土地管理秩序。

　　该审计项目全面反映了某市2006年度土地出让金收、管、用以及国有土地出让程序方面存在的问题，涉及违纪违规金额大、违纪单位多。审计查出违规减免土地出让金，低价协议出让国有建设用地使用权、少收土地出让金，未及时、足额征收土地出让金等问题，已移交省国土资源厅处理；国土部门截留、坐支、挪用应缴财政土地出让金等问题，已移交某市政府处理。某市政府根据审计结果，责令相关部门逐一清理、及时纠正、认真整改，并以此警示全市各单位，严格依法加强土地管理职能和财务核算工作。

　　被审计单位非常重视审计结果，积极落实审计决定。按时上交了罚款，撤销了在金融机构开设的土地出让金过渡户，调整了有关会计账目，追回了有关财政资金，退回了违法所得；应上缴的市级国库土地出让金已收取，应办理的财务决算和工程决算已办理；滞留土地开发整理项目资金已拨付到项目单位，对相关责任人也已进行了严肃处理。

　　该审计项目的不足是：档案中缺少审计人员的审前调查记录，审计证据有的不够合规，存在无证据底稿和证据不充分底稿。

　　土地资金涉及部门单位利益问题多、金额大，却关系国家最严格的土地政策的落实和社会主义新农村建设、城乡统筹发展。所以，要学习该审计项目经验，重点突出各个土地资金收缴单位和项目，以土地项目审批和资金流向为主线，严把立项审批、征收管理和使用环节，逐级延伸审计，直至查实问题，努力为推进依法加强国土管理遵从度、规范土地管理秩序、坚守国家18亿亩耕地红线而最大限度发挥审计监督作用。