我国政府效益审计风险及防范措施

　　［摘要］本文首先介绍了效益审计及政府效益审计风险的概念，并从审计对象的三个方面特征对其进行了分析。在此基础上结合我国政府效益审计现状，重点从国家审计机关缺乏独立性、效益审计行政属性、无准则可供遵循、审计人员素质能力单一等方面阐述了我国政府效益审计风险及产生的原因。

　　一、效益审计概念

　　效益审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性是指最低的资源消耗，也就是节约的程度；而效率性主要指投入与产出的关系，即在投入一定的情况下，使产出最大；效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较。经济性、效率性都应与效果性相一致。

　　二、我国政府效益审计现状

　　社会主义市场经济体制建立后，企业和政府的运行方式都发生了很大的变化，政府审计工作也要随之改变。

　　《审计署2006～2010年审计工作发展规划》中指出，“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。”并提出坚持两个并重，坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。

　　三、我国政府效益审计风险及原因分析

　　政府审计风险是政府审计机关对被审单位进行审计后，由于所提出的审计意见或作出的审计决定不恰当或不正确，而给政府审计机关带来某种损失的可能性。政府效益审计与一般的审计风险并无本质上的区别，仍保留了一般审计风险所具有的共性。但因政府效益审计的独特性，决定了其产生审计风险的原因或可能性有所不同。结合效益审计自身的特点，大致可以从以下几个方面对政府效益审计风险进行分析。

　　（一）审计对象效益的滞后性带来的审计风险

　　政府效益审计是以公共部门的管理、公共资金的使用为审计对象的，而公共部门本身的管理业绩,以及公共资金的使用效果可能需要几个月甚至多年才能体现出来,效益审计人员可能仅凭借现有的数据推断以后的绩效情况。

　　（二）审计标准的多样性带来的审计风险

　　最高审计机关国际组织认为效益审计有三种标准。然而这并不能概括出效益审计的本质，也无法包容所有审计对象的丰富内涵。

　　（三）审计证据的复杂性带来的审计风险

　　效益审计的一个重大难题恰恰在于审计证据难以收集。这是因为效益审计的主要职能是“评价”和“建议”，所需要的审计证据不仅局限于报表、账簿财务数据等,还要获取有关项目效益状况的证据。

　　（四）行政型国家审计体制带来的审计风险

　　1、审计机关缺乏独立性导致的审计风险

　　行政型审计体制最大的缺陷就是审计独立性差。审计独立性要求审计机关独立于被审计机构之外,而我国审计署隶属于国务院,国务院是最高权力机关的执行机关,也是最高的行政机关。

　　2、政府效益审计的行政属性导致的审计风险

　　我国审计署隶属于国家行政系列，审计机关在审计中享有许多行政权,可以对违反法律法规的行为采取一些强制措施,甚至可以给予处罚，在超出其处理权限的情况下审计机关要将案件移送至其他有关部门。

　　（五）无准则可供遵循导致的审计风险

　　国家审计署自1989年开始着手制定政府审计准则。但这些主要是针对财务审计，还没有专门针对政府效益审计的规范或准则。1999年以后，财政部等有关部门陆续印发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，为企业效益评价工作的深入开展、规范企业效益评价行为、增强评价结果的客观公证性提供了有利条件。

　　（六）审计人员素质和能力单一导致的审计风险

　　由于经济效益审计内容广泛，所需专业知识领域各异。但长期以来，我国政府审计都以财务审计为主，故审计人员大都只掌握与此相关的知识，素质和能力比较单一，专业知识有限，不能符合各项经济效益审计的需求。

　　四、防范政府效益审计风险的几点建议

　　针对上述原因导致的审计风险，提出了如下的几点建议。

　　1、加强效益审计的质量控制

　　根据效益审计的特点以及灵活和创造性的原则，设立“质量环节”，贯穿于效益审计全过程的质量控制系统，系统内部具体分为审计准备、审计实施、审计报告、审计信息发布和总结经验五个“质量环节”。在每个“质量环节”都列出了相关的问题，以及回答该问题应取得的证据类型和应完成的工作内容，审计人员只有在对每一环节中提出的问题全部回答“是”的情况下，才能开始下一阶段的工作。

　　2、优化审计人员结构,提高审计人员素质

　　从短期来看，我国可以在每年预算中拿出一定的经费，作为聘用专家协助开展效益审计工作的费用，来解决专业人才不足的问题。从长期来看，应对现有审计人员进行职业再培训，使其知识结构能跟上效益审计变化的要求。

　　3、建立完善的效益审计的准则

　　我国应在大力开展效益审计的同时，结合效益审计的特点加强效益审计准则的建设，尤其是效益审计的审计目标，审计现场工作准则、审计报告准则方面。

　　4、尝试国家审计体制改革

　　关于国家审计体制改革，本文认为在我国目前的政治制度、法制环境和社会环境的条件下，本文建议对我国国家审计体制实行“双轨制”改革，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算审计监督，政府所属的审计组织主要承担除预算审计以外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务。这一体制改革既扩展了人大在预算监督上的新途径，同时又继续保持了政府为履行经济监管职能所必需的审计监督体系；既可从整体上提高审计独立性，又有较强的现实可能性。隶属于人大的审计组织，可以避开政府行政隶属关系上的弊端，有效防范由于国家审计机关在进行效益审计时缺乏独立性而产生的效益审计风险。

　　参考文献：

　　［1］ 罗美富等编.《英国绩效审计》.中国时代经济出版社，2005年版.

　　［2］ 彭华彰等著.《政府效益审计论》.中国时代经济出版社，2006年版.

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　　［4］ 尹平.现行国家审计体制的利弊制衡与改革抉择.审计研究，2001，（4）.

　　［5］ 李海东.风险导向模式下公共财政绩效审计风险测试.经济问题，2005，（10）.

　　［6］《中华人民共和国审计法（2006修订）》.2006年修订版.