财政审计的发展趋势与战略构想

　　一、财政审计存在的问题分析

　　1. 财政审计的独立性较弱。突出表现：监督者与被监督者同时隶属于政府部门，具有浓厚的内部审计色彩，独立性立场难以很好维持。当审计出来的问题影响到本级政府或其所管辖部门的利益或声誉时，难免会出现以权压审、干预审计机关独立执法的现象，审计执法障碍和阻力较大，不能完全到位。

　　2. 法制不够健全。一是规范审计工作的相关法律法规不健全。我国《审计法》等相关法律法规多侧重于程序法范畴，对审计的具体工作行为进行了明确规定，但就行政执法内容等方面的规定不完善。二是审计依据性法规不完善。在实施审计过程中，往往由于相应的法规不完善、不明确，造成审计定性和处理处罚依据模棱两可，给审计工作带来一定的困难，在某种程度上，削弱了财政预算审计的控制力和执行力。

　　3. 执行规程的匮乏。我国目前的审计准则主要体现在《审计法》、《中国审计规范》和《国家审计基本准则》上，与国际准则进行比较，还存在以下问题：一是体系不完整，仅有审计人员资格和审计操作总体要求方面的规范，缺乏审计方法和审计程序等具体审计规范，整体操作性不足，无法涵盖审计全程；二是有些审计规范的内容，与国内外审计的一般审计准则相比仍不完善，在一定程度上缺乏可操作性；三是对国家审计的执业要求缺乏具体的衡量标准，不利于明确审计人员的责任，加强审计质量控制、减少审计风险。总之，我国的财政预算执行审计的规范性法律制度和规程滞后，围绕建立公共财政为中心的改革措施，政府和审计机关并未出台和制定与之相适应、相配套的审计监督办法，制约着财政审计的深入发展。

　　4. 难以摆脱传统思维定势。近年来，财政审计还没有完全跟上财政改革的步伐，缺乏整体意识、全局意识和服务意识，审计工作仍然侧重于真实性、合法性审计，效率、效益审计的理念尚未贯穿到审计的全过程。有的审计重点还没有及时转移到以支出审计为主上来，支出审计的深度和广度还需要进一步加强：有的只关注执行结果的真实、合法性，忽视执行过程中预算编制及调整的科学合理性、资金拨付的及时安全性，使用管理的效率效果性；效益审计工作范围小、层次低、无法体现出效益审计的成果；审计人员缺乏宏观意识，不善于、也不习惯从微观的审计中去发现那些具有共性、带有倾向性的问题，并通过剖析和提炼，从政策、制度、体制上进行反映，而是习惯于就事论事，满足于对个性问题的揭露和查处。

　　5. 监督范围的局限。从理论上讲，地方财政预算执行审计应当包括本级财政的全部收入和支出两大方面。但在实际操作中，往往收入方面的资料不全面，主要是地方财政收入中有一块增值税25％部分的收入审计不能涉及。因为增值税的征管由国税部门负责，而地方审计机关不能对同级国税机关进行审计，国税的征收入库、减免退库以及提退代征手续费等情况，审计无法核实，成为同级审的审计盲区。这一矛盾，使地方财政预算执行审计出现审计资料不全面和审计结果不完整的问题。

　　6. 府与财政行为边界的模糊。“分灶吃饭”的财政体制形成了一级政府一级财政，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责的局面。它的优点是强化了地方组织财政收支和调动地方自主理财的积极性，但也造成地方政府对地方财政收支的深度介入，由于财政部门的行为大多受益于政府，因而审计机关对本级财政的审计实质就是审计地方政府，审计实践中政府行为和财政行为的边界难以确认，审计的独立监督无法落实。审计执行与处理必然弱化。

　　7. 信息披露的走样。按照审计程序要求，财政同级审所形成的报告，一般要尊重财税部门的意见，还要经同级政府行政首长认可，以致于一些地方出现报政府的审计结果报告与向人大做的审计工作报告“两张皮”的现象。在审计实践中，财政审计信息披露的程序和质量、数量，往往也由不得审计机关。因为同级审中发现地方财政行为不规范或违纪问题，往往与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益有关。

　　8. 知识和技术储备的不足。财政审计对审计人员的素质和能力的内在要求高，而当前基层审计机关审计人员少与审计任务重的矛盾比较突出，审计人员的知识储备明显不足，难以满足财政审计的需要。政府审计部门的审计方式方法和技术手段的陈旧及局限，影响了财政审计质量的提高。

　　二、财政审计的发展趋势

　　1. “公共财政”呼唤“公共审计”。公共财政目标的建立和公共财政的改革规则的明确并不意味着必然会产出良好的结果，其原因既有客观上的局限性，也有来自信息不对称、利益诱惑和利益冲突。保证公共财政目标的实现和对改革规则的遵循就成为当务之急。作为永恒主题的财政审计在此阶段就会以公共审计的身份走向前台。其理由，一是财政审计的客体财政资金来源于纳税人，即来源于社会公众，具有明显的公众性。随着公共财政的建立，财政资金的很大一部分资金是用于公共事业，受惠的是社会大众，更具有公共性。二是财政审计的主体政府审计既对政府负责，也对公众负责，财政审计更加关心民生、关心社会公众关注的热点问题。民本主义的元素越来越融入财政审计理念之中。三是从审计结果的转化利用看，将来的审计报告不仅是审计机关的内部报告，而且要面对社会公众。

　　2. “阳光财政”打造“阳光审计”。党的十七大报告中指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。……健全组织法制和程序规则。保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”作为行使审计监督权力的国家审计机关，怎样提高审计透明度，让权力在阳光下运行，努力建设行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民满意的审计机关，这是国家审计面临的一个新课题。“阳光财政”即财政政策执行、财政管理活动、资金支出等的公开透明化。“阳光财政”的改革与实施，进一步推进了审计公开机制的建立和完善。

　　3. “绿色财政”期待“绿色审计”。可持续发展是全球普遍面临的问题，我国政府已签订了“京都约定书”，并以负责任的态度承诺自己在可持续发展上所承担的义务。承担这一义务的财政内涵是“将环境因素纳入税制体系的一种租税设计，在确认并消除现存具有扭曲性并可能对环境造成负面影响的直接税、间接税及补贴的前提下，提升现存租税对环境的友好性、或对污染产品课征新的生态税，以强化绿色税收体系”，也称“绿色财政”。随着绿色财政改革的深入发展，“绿色审计”将应运而生。绿色审计是针对全球自然资源短缺、生态环境污染严重的现状，传统的微观会计核算和宏观国民经济核算均未将生态平衡和资源环保纳入核算而出现的会计核算虚假等问题，而进行的绿色核算公允性、真实性、合法性的认证和监督，其审计范围将涵盖环境政策法规执行审计；环保资金筹集、管理和使用审计；环保资金绩效审计；环保投资项目和建设项目审计等。

　　4. “民生财政”强调“民本审计”。“民生财政”实质上就是财政政策、财政支出倾斜于民众利益和民生建设，客观上要求财政审计关注人民群众福祉，关注公众利益，强化“民本审计”。具体将主要体现在以下方面：社会保障的审计应当在促进和谐社会建设过程中有为有位；涉农和环保资源的审计；公共财政支出和公共投资建设的审计；劳动就业的审计等。

　　5. “绩效财政”要求“绩效审计”。预算编制制度改革的方向是建立科学的支出标准和预算定额，并以此为基础编制部门预算。预算编制制度的改革是我国财政管理制度的一项根本性变革，它在规范政府、财政和部门行为的同时，必将使预算的法制性、约束性大大增强。与这种变化情况相适应，财政审计将会把重要的精力放在预算编制的合理性及有效性上来，从公平、公正、合理的角度，关注预算管理中的问题，关注支出标准和预算定额的制定是否科学，各项支出是否建立了完整的评估机制等。

　　三、财政审计的战略构想

　　1. 更加关注安全性。政府审计是社会经济运行的“免疫系统”，具有保护、防御、抵制等功能。政府审计的重要职责之一就是维护国家经济安全，主要包括财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、农业资源与生态环境安全和信息安全等。财政安全处于经济安全的首位。而财政审计的首要任务就是要维护国家财政安全，强化财政管理，规范财政行为。

　　2. 更加注重公共性。围绕公共财政的公共性，促进财政支出结构的优化。随着社会主义市场经济的发展，财政资金在投向上要逐步退出竞争性领域，主要用于满足社会公共需要。因此，财政审计要加强对文化教育、医疗卫生、社会保障、基础科学研究、公共安全、基础公共设施等资金的审计，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益。同时，要关注财税政策的有效性。

　　3. 更加注重公平性。公共财政的公平性是由公民的平等性决定的。由于地区间财力的不均衡造成了不同行政区域内的个人享有的公共服务水平高低不一。财政审计要围绕公共财政的公平性，促进建立规范透明的财政转移支付制度，推进基本公共服务均等化。要加强对财政转移支付的审计力度，重点关注转移支付中存在的问题，促进财政转移支付结构的合理，实现不同区域的公民在医疗、基础教育、社会保障，基础公共设施建设等方面、享有均等化的水平。

　　4. 更加注重公开性。公共财政是“阳光财政”，取之于民，用之于民，公众拥有知情权和监督权。要围绕公共财政的公开性，促进预算的透明度。要进一步完善审计公告制度，有效发挥社会舆论监督作用。

　　5. 更加注重宏观性。财政预算安排反映了政府行政活动的目的、方向、重点和范围，是政府实施宏观调控的重要手段。财政预算执行是完成预算安排的全过程，同时也是政府实施宏观调控的平台。预算执行本身的这种宏观性，决定了财政审计必须要在高层次的经济监督上发挥作用。

　　6. 更加注重民本性。财政审计要以人民群众的利益为根本，把维护人民群众的根本利益作为工作的着眼点和归宿。适应构建和谐社会的要求，财政资金需要更多地投向公共服务领域，满足人们的公共产品需求，促进人的全面发展。投入到教育、卫生、社会保障、环境保护、就业、住房补贴等方面的资金，与人民群众的根本利益有着千丝万缕的联系，其预算执行的好坏，对人民群众利益的实现有着极大地影响。要选择那些关系人民群众切身利益的支出项目，作为财政审计的重点，严格按照预算确定的用途、标准、时限、目的等，检查预算单位资金使用的真实性、合法性和效益性。

　　7. 更加注重效益性。现代公共行政管理把关注责任、关注绩效放在突出位置，加快建立行政问责制度、建立健全政府绩效评价制度，已经越来越成为各级政府首长的关注焦点和工作要求。随着财政职能的转变和收入的增长，今后财政资金主要是满足社会公共产品(服务)、重点产业(领域)和社会保障的需要，这样社会公众就会更加关注财政资金的安全性和有效性，也就迫切需要对财政资金投向的正确性、使用的效益性和管理规范性进行审计监督与评价，因此，财政审计更应关注资金是否用在政府应当投资的领域，及其资金用得是否“物有所值”。

　　8. 更加注重科技性。财政审计要积极适应信息化建设的需要，进一步加大运用信息技术的力度，为提高财政审计的质量和效率提供有力的技术支持。在我国各行各业信息化建设不断取得丰硕成果的情况下，预算执行数据电算化已经成为现实，财政财务会计核算软件日趋成熟。预算执行电子数据和电子文档的出现，彻底改变了传统条件下财政审计面对的预算执行信息载体，进而对财政审计的模式提出了严峻挑战。与此同时，预算执行电子数据的出现，也为我们进行大量数据的查询、采集、整理、分析、对比提供了极大的便利，为审计人员分析财政收支结构、比重、趋势等提供了有力的手段。

　　9. 更加注重风险性。财政审计要把触角更多地伸向财政的风险领域、风险环节。随着社会经济的发展，财政收入的“蛋糕”越做越大，财政支出也会相应地增长。在一级预算单位财政收支行为得到基本规范的情况下，违法违纪现象有向所属二、三级单位转移的倾向。注重风险性，要求运用现代风险导向审计理论，根据掌握的预算管理信息，认真分析哪些领域、哪些环节是风险管理的重点，并在审计方案中加以明确。在审计过程中要围绕财政风险点，顺着资金的流向，向重点环节深查到底。