基层国家建设项目审计发现的问题及建议
摘要：近年来，根据浙江省政府146号令要求，逐步开展了国家建设项目竣工决算审计和专项计调查，发现政府投资领域的一些典型问题，提出建议和意见，引起政府充分重视和关注，促进国家建设项目投资的监督管理机制的健全。
根据浙江省人民政府出台的《浙江省国家建设项目审计办法》(第146号省政府令)要求，作为审计系统最基层的县级部门，通过组织开展了国家建设项目竣工决算审计和专项审计调查。获得了第一手关于国家建设项目在投资决策上、项目管理上、工程价款结算等方面中存在问题的资料，引起高度的重视和关注，使国家建设项目管理得到进一步规范，国家建设项目管理水平得到提高，节约国家资金，促进项目管理的科学化、规范化和正常化。
一、存在的主要问题
(一)建设项目超计划投资。
建设项目超计划投资问题，除个别项目系工程立项审批原因外，很多因素与建设单位变更工程设计建设方案、扩大建设规模有关。某综合办公大楼原土建工程合同价为626.58万元，由于工程变更等原因，增加工程造价近400万元。主要是在基础工程施工完毕后，将原半地下室变更为增加一层地下室，不但增加了工程量，并使工程类别由原三类提高到二类增加工程造价56万元。有的建设项目虽经多次调增建设投资规模，但仍超计划投资。该工程原立项批复投资额为800万元，经二次调整后投资规模为1400万元，最后工程投资仍超调整规模约200万元。
(二)项目投资决策不足。
主要表现为投资决策较简单，缺乏统筹规划性。国家建设项目该不该上，应采用什么样的施工方案，应控制在什么样的投资规模上，尚未形成一套科学的决策机制。审计发现有存在个别国家建设项目可行性研究不够深入、对事前的各项施工方案论证缺少前瞻性；甚至有个别项目无可行性研究。如某避风港工程原设计方案投资为505万元，为减少工程投资，变更方案采用拱形透空防波堤设计方案(该方案从未在水下试验过)，最终工程无法施工，被迫又重新采用原方案施工。既令工期延长，又使工程总投资额增加达668万元。另外该工程建设投入的社会效益不是非常明显，该避风港的建成主要是解决本村40余船只的临时避风，而与之相邻的已有一座避风港。该乡政府投入资金157万元，基本是乡渔业发展基金近几年的全部收入，影响到乡其他渔业设施的投入。
上述综合办公大楼工程，由于工程设计变更，给工程管理、造价控制、功能使用上带来一定影响。第一，造成施工工期严重延期近9个月，增加工程建设成本。第二，增加工程投资和管理的难度。工程设计变更增加地下室，类别取费由原三类26.55％提高到二类32.02％，使施工单位获得更大的利润空间。工程进度款比规定多预付417万元，结算后仅留13.4万元，低于应预留工程质量保证金。第三，造成部分功能使用达不到预期目标，影响美观。变更增加的地下车库入口高度及坡度不合理，致使部分车辆不能入内停车。增加的大门入口台阶基础没有与原台阶相连，因沉降不均开裂，影响整体美观。
某屠宰场工程，由于事先未做工程可行性研究，对该县的实际情况未做充分调查研究，对工程建设规模未能得到有效的评估，直接进行投资建设，致使严重超规模。原本计划投资120万元，经审计投资额达405万元，屠宰规模达日屠生猪量500头以上。实际该县一般市场日需求约为40-50头，最高峰也不过是150头左右。
(三)部分建设项目工程款超前支付。
目前工程管理均已实行监理制，但监理水平参差不齐、责任心不强、工作不到位、职业操守等，加上建设单位缺少专业人员，在工程发生变更时，无法对工程造价准确把关，致使部分项目工程款严重超支，甚至有个别工程进度款超过最后的工程审定结算价。施工单位在取得较多工程款时，对工程结算办理极不配合，追回多付工程款更是困难。如某学校迁建工程主体部分合同价1066万元，施工单位上报结算价2198.6万元，经审查初步结果为1846.4万元，指挥部已支付该主体工程预付款1927万元，超初步审核价80万元，超合同价近860万元。施工单位对工程结算办理极不配合，对提出的结算不核对不签证，一拖再拖，拖了整整5年经多方努力才予以签证。
(四)国家建设项目绝大多数结算不及时，忽视工程竣工决算的办理。
一项工程结算办理的时间往往需要业主、施工单位、监理及中介机构多方共同配合来控制，目前还没有有效的手段来控制结算时间，致使一些工程结算办理一拖再拖。这种现象在国家建设项目中及为普遍，有的工程建好并已投入使用，而工程结算就办了好几年，超过了保修期，容易引起纠纷，也给工程竣工决算的办理带来很大难度。此外，目前的国家建设项目大多数工程验收未遵循“谁审批、谁负责”的原则，及时组织竣工验收，而业主往往以工程交付使用验收直接代替竣工验收，忽视了竣工决算这个环节，使各指挥部忽视了对工程相关资料的管理。
(五)施工单位高估冒算情况比较普遍。
工程管理不到位，资料保存不完整或不规范，签证单上签证不明确，使施工单位钻了空子，采用工程量减少项目、单价高换成单价低的项目不报联系单，或重复计算定额中已考虑的施工损耗量，或重复上报工程项目，甚至利用抽掉不利签证单、以综合单价代替材料单价、篡改工程联系单等手段多报工程造价。在上述的综合办公大楼工程财务账上列支一套甲供工程电气设备3.68万元，但施工单位没有出具联系单反映该内容，结算时上报该批设备结算价5，32万元。
某剧院工程舞台跟排练厅的地面木地板价格单独签证分别为740元／m2和198元／m2，施工单位就抽调了排练厅的单价签证单，按舞台木地板单价上报工程结算价。同时签证单上没有明确舞台木地板单价是综合单价，结算时又另计了人工费、机械费、其它材料费及损耗每平米一百多元。又如某工程的施工单位在联系单上将不同规格的地砖、瓷砖价格分别由7元／块改为27元／块、3.8元／块改为8.8元／块、70元／块改为97元／块、40元／块改为54元／块，加气砼砌块由295元／m2改为345元／m2，并在工程联系单空白处虚填增加屋面采用挤塑板泡沫隔热板项目，使报送的工程造价虚增30万元。
二、促进投资监督管理的意见及建议
(一)加强投资决策管理，建立科学规范的投资决策机制。
要统筹兼顾，全面规划，合理布局，编制国家建设项目中长期规划和短期投资计划。在制订国家建设项目投资规划时。要注重区域布局、关联效应和可持续发展，克服
目前各种规划之间、规划与可持续发展之间、规划与人口流动布局之间等等的不协调现象。设立国家建设项目投资规划专家决策咨询机构，对各部门编制的专业规划进行调研，并提出可行性研究方案。要严格按照基建程序执行，项目施工图设计要达到一定的深度，方案一经确定，不得随意更改。要把项目的前期工作要做深做细，才能更有效控制国家建设项目投资，才能更有效防止重复投资、减少损失工程浪费。
(二)加强国家建设项目管理，建立创新的管理机制。
建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费，影响投资的经济性、效率性和效果性。唯有各相关职能部门在各个环节把好关，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等建设全过程。才有可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高审计质量和效果。
为充分发挥各职能作用，维护好国家利益，从源头遏制腐败现象的发生。防止国有资产的流失。一是要进一步接合有部门对国家建设项目监督的职能，建立更有效的监督机制。二是按照建设项目的性质，建立建设项目从事前、事中、事后控制工程造价的跟踪机制。三是健全相关法律法规，营造良好的法律环境，加大执法力度，完善执法环境。四是加强工程技术人员的培养。特别是工程管理和工程造价人员的培养，提高国家建设项目的管理水平。
(三)进一步规范建筑市场，加大对建筑市场管理和监检力度。
日前的建筑市场还处于计划与市场经济的转轨时期，各项法规、制度等管理规定还很不规范，建筑市场中的各项勘察、设计、施工、监理、投标代理、造价咨询等机构资质、非法转包、违法分包的现象较为普遍，从业机构管理水平参差不起，扰乱了整个建筑市场。一是要进一步规范从业机构资质，严格市场准入制，加强监检和管理力度，一经发现的建筑违法行为，要切实加大惩处力度。二是要加强从业人员的管理，进一步增强从业人员的责任感意识和风险意识，对未按规定履行职责和义务，要加大处法力度。三是进一步完善建筑市场监管体系•要依据《建筑法》和《招投标法》等有关法律法规，充分发挥建设行政主管部门监督作用，针对建筑市场各方主体不规范的行为，制定相应的管理办法，采取有效手段及时进行监管。进一步建立起比较完善的建筑市场监管体系，运用信用机制、约束机制和市场调节机制，规范建筑领域各方主体的市场行为。
