公共工程绩效审计现状分析及对策

　　一、公共工程绩效审计概念的界定

　　（一）公共工程的定义

　　公共工程传统意义上的理解是指以政府投资为主体的，为国家所拥有并为社会大众所共同享用的项目。它主要包括交通运输、信息通讯、水力、电力等基础设施。一般由政府财政性出资或政府组建的特定机构通过资本市场融资筹集资金投资。它是国民经济的基础，是国家综合国力的体现，也是其他部门发展的有力保障。但随着国家体制改革的不断深入，投资主体多元化已经形成。公共工程的建设已不仅仅只有政府出资这一种方式，有了外资和私人资本的介入。所以现有条件下的公共工程已不同于传统公共工程的概念。本文所述及的是指传统意义上的公共工程项目。

　　（二）绩效审计的定义

　　审计最早出现于奴隶制社会鼎盛时期或期末时期，从审计起源至20世纪40年代是财务审计阶段，20世纪40年代开始出现了绩效审计。绩效审计的出现是有一定的时代背景的。1929年至1933年爆发的世界范围内的经济大危机，导致了资本主义国家以全面干预社会经济生活为主要内容的凯恩斯主义代替了原来占统治地位的以市场自由经济为中心内容的马歇尔古典经济学说。国家在经济发展中的作用日益显著，公共开支成倍增长公营企业大批涌现，公众对国家行为的关注程度也与日俱增。绩效审计应运而生。

　　绩效审计一词出现的时间并不长，在此之前出现了多种多样的说法。如美国审计总署把绩效审计定义为：是客观地、系统地审查一系列的证据，其目的是为了评估政府单位项目、活动的业绩和功能，以便为改进公共稽核和有关单位的决策工作提供信息。瑞典审计长伦尼?勃格伦在《瑞典效益审计》里这样定义绩效审计:简单的说，这种审计是检查政府机关作为行政管理机构的工作结果，它的目的是要让上级机构了解他们正在干什么，为此需要的开支以及达到预期效果的程度。其最终目的是要增强政府机构的财务观念，使他们利用手头的资金达到更好的效果，用较小的资金达到同样的效果。最高审计机关国际组织(INTOSAI)：绩效审计就是经济性、效率性和效益性审计。它包括：（1）根据健全的管理原则与实施以及管理政策，审计管理活动的经济性；（2）对被审计的单位，审计其人力、财务和其它资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；（3）对被审计单位，根据其目标完成情况，审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。

　　我国目前对绩效审计还没有明确的定义，一般把效益审计认为就是绩效审计，其实效益审计只是开展绩效审计的一个部分。因为绩效应由三个要素构成，即经济性、效率性和效果性，而“效益”仅仅指投入与产出的关系，也就是绩效审计中“效率性”和“效果性”中的内容。因此“效益审计”只能反映“绩效审计”中一部分内容或其中的一个环节。

　　（三）公共工程绩效审计的定义

　　通过对以上定义的理解我们认为公共工程绩效审计就是受托审计机关运用现代化的方法对政府投资的公共工程的经济性、效率性、效果性进行客观、科学的评价，并提出改进意见，改善公共环境，为决策提供外部保证。它具体内涵包括：受托审计机关既可以是国家审计机关也可以是社会审计组织；审计客体是政府投资的公共工程项目，不包括其他的建设项目；它是一种监督的活动，通过监督提高政府部门的执政能力。

　　二、实施公共工程绩效审计的必要性和紧迫性

　　（一）实施公共工程绩效审计的必要性

　　实施公共工程绩效审计的必要性是由公共工程自身的特点决定的。

　　公共工程具有以下特点：

　　1．资金投入大、占用期长。一个大中型的公共工程资金投入量少则上千万，多则上亿。而工程本身在建设期内大部分不能产生经济效益，不能通过建设期回笼资金。

　　2．建设周期长、不以营利为目的。公共工程的建设周期一般要比普通的建设项目周期要长，5-10年是平均建设周期。政府投资的公共工程项目绝大部分是不以营利为目的的，除非少数的垄断行业。

　　3．效益的共有化。公共工程所带来的效益几乎是关系整个国民经济的需要，不是其他工程所能代替的，具有联合消费、共同受益的特点。具有良好的社会效益。

　　公共工程的以上特征使它区别于其他一般的建设项目，它关系着人民生活水平的改善、国家经济安全、国防安全。所以对公共工程的审计就不能只停留在一般的财务审计的层面上，要做到财务审计和绩效审计相结合。

　　（二）实施公共工程绩效审计的紧迫性

　　我国开展绩效审计并不是追赶时代潮流，它是目前我国公共工程投资出现的问题所决定的。我国的经济发展经历了一段盲目的求高求快时期，投资大就是好工程，完全不考虑高投资下带来的效益是多少，造成了工程建设资金浪费、使用率低、社会效益差的现象时有发生。经济发展过快带来的弊端应该让我们清醒的认识到开展公共工程绩效审计的紧迫性。人口众多、人均占有资源量少是我国的基本国情，要走可持续发展的道路就一定要提高各种资源的利用率。绩效审计可以对其使用取得的效益、效果进行审计，促进国家的和谐稳定发展。开展绩效审计还有助于揭露问题, 避免经济、政治风险。通过开展绩效审计, 揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不合理造成的无效投资及损失浪费等问题, 监督其决策行为及其在项目审批工作中有无失职的问题， 促进政府领导和有关部门领导加强对建设资金的管理, 监督政府领导对建设资金的支配权，有利于加快政府职能转变的进程, 提高政府工作效率, 形成一个公正透明、廉洁高效的行政管理体制, 增强公众对政府执政能力的信心, 避免产生社会不安定因素。

　　三、我国开展公共工程绩效审计现状分析

　　我国公共工程绩效审计还只是刚刚起步，要真正建立起完备的公共工程绩效审计体系，尚需时日，要从基本国情出发的基础上借鉴国外起步较早发展较好的国家的经验。目前我们得先认清在我国开展公共投资绩效审计所面临的问题。加拿大前审计长埃尼斯戴伊在他的《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计》一文中提出了很多目前我们所面临的问题，很具有借鉴价值。

　　我国所面临的问题主要有以下几点：

　　（一）对绩效审计的了解不够导致人员素质低

　　大部分审计机关和人员还停留在对绩效审计知识层面上的了解，并没有真正着手去开展绩效审计。而且我国目前并没有对绩效审计有明确的定义，我国审计工作人员都得通过学习外国的资料来了解绩效审计。这也导致了从事绩效审计工作的人员素质不高，难以满足开展公共工程绩效审计的需要。

　　（二）审计机关的独立性不够

　　独立性是所有工业化国家最高审计机关的基本特点，是财务审计和绩效审计能够顺利开展的保障。这也是目前我国整个审计工作面临的困难。审计独立性的核心是审计组织的独立，组织的独立决定了人员的独立和经费的独立。而在我国，《宪法》和《审计法》规定，国家审计署隶属于国务院，地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。即审计机关直接受本级政府行政首长领导，履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证；审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人大常委员会决定任免，报上一级人民政府备案，副职领导人由本级人民政府任免，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。从以上规定都可以看出，我国的政府审计缺乏独立性。人员和经费都没有实现独立。因此，从独立性上看，我国的政府审计只能算是政府机构的内部审计。政府审计体制独立性不足严重制约了我国政府绩效审计工作的效果，这一点在公共工程绩效审计中表现尤为明显。因为绝大部分公共工程项目都是国家或当地政府批准立项的，都是大工程，其审计的结果直接影响到官员的政绩。这也就是出现了很多“形象工程”、“政绩工程”的原因。

　　（三）公共工程绩效审计依据不足

　　现行的《审计机关国家建设项目审计准则》第四条规定，审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。对效益情况进行审计监督并不是意味着就是开展绩效审计。这存在着概念上的偏差。所以目前我国缺乏开展绩效审计的依据。

　　（四）缺乏系统的绩效评价标准

　　财政部等有关部门制发了《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》、《企业绩效评价标准》、《企业绩效评价操作细则》等，为企业绩效评价工作提供了依据。但是，对于政府公共投资的绩效评价标准，目前尚没有一个明确的规范。公共工程项目千差万别，甚至是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量标准，这就导致了衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项公共工程绩效审计，审计人员都必须在事前就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

　　（五）内控制度的不健全，导致绩效审计难以开展。

　　内控制度的健全是开展绩效审计的有力保障，而现实情况是我国目前开展的大部分公共工程的内控都不健全，给审计工作带来了很大风险，导致了审计人员在审计绩效的同时还要质疑内控制度，既浪费了时间金钱又占用了人力物力。

　　（六）技术支持不够

　　信息化时代电脑软件的作用非常巨大，它可以得出准确、科学的结果，又可以节省大量的人力物力。计算机审计在我国整个审计界也只是刚刚起步，在公共工程绩效审计方面涉及的就更少，所以就必须联合计算机人才为绩效审计研发适合的软件。

　　因此目前我国在开展公共工程绩效审计方面存在着人员素质低、技术支持差、法律体系不完备等问题。

　　四、提出的对策和改革的方向

　　（一）提高绩效审计工作人员的素质

　　审计人员具有公共工程专业知识是顺利开展公共工程绩效审计的有力保障。审计人员一般要比被审计人员受到更好的训练，对政府工作也要有深刻的了解。首先要对原有的审计人员进行相关知识的在职培训，诸如经济、计算机、工程、统计等等。其次审计人员自身也应该认识到不断学习的重要性，可以通过自学的形式或是在平时的工作中总结经验的形式不断的提高自己。最后可以在审计组织内部通过增加相关专业人员的形式来提高整体的水平，可以从大学、私营企业和政府部门招聘专业人才。审计人员可以通过专业人员学习专业方面的知识，专业人员可以通过审计人员学习审计方面的知识，达到互相促进共同进步的作用。

　　（二）改革现行的审计体制

　　从以上分析来看，我国目前存在的审计体制方面的问题根源还在于审计的独立性不强。要解决这个问题就要从审计机关的隶属关系上解决。审计机关必须独立于决策机关之外，不能存在上下级的关系。审计机关的独立要实现人员任免和经费上的双重独立。审计机关要有独立的人事任免权，把聘用审计人员的办法和聘用一般公务员的办法脱钩。

　　（三）制定法律法规使得公共工程绩效审计有法可依

　　制定公共工程绩效审计法律法规主要包括两方面的内容:一是要做好公共工程绩效审计的有关立法工作，明确绩效审计的法律地位，使公共工程绩效审计有必要的法律制度和工作机制的保障；二是要制定和完善公共工程绩效审计准则、绩效审计的质量控制办法，以确保审计质量和绩效审计有序进行。最高审计机关国际组织(INTOSAI)制定了可用于绩效审计的审计标准，并在1992年于华盛顿召开的会议上获得公认。我国在制定自己的标准时可以参照国际标准。成立绩效审计立法委员会，并使其成为国家审计研究的重要组成部分。

　　（四）完善公共工程绩效审计评价体系

　　公共工程绩效评价体系一般包括工程的社会适应性、工程的经济效益、对社会环境的影响、对自然资源的影响、对生态环境的影响和对其他因素的影响。社会适应性是指该工程是否符合社会发展需要。经济效益一般是指该公共工程能带来的人员就业、居民收入和对国家其他建设的影响等。对社会环境的影响主要包括对当地居民生活习性的影响、对社会稳定的影响、对居民卫生保健的影响。对自然资源的影响包括对水、土地、森林、矿产等的消耗系数。对生态环境的影响包括对水、大气、森林、野生动物的破坏程度。完善的公共工程绩效审计评价体系是绩效审计结果的依据，我国可以在借鉴国外成功经验的基础上不断加大对评价标准的研究和完善，制定出适合我国国情的评价体系。

　　（五）运用恰当的审计方法

　　1．抽样审计。抽样审计能科学的解决审计的量与审计结论保证程度之间的关系问题。把抽样审计运用到公共工程绩效审计中去可以节约审计成本，毕竟在目前的情况下每个工程都搞绩效审计是不现实的。2．跟踪审计。包括项目建设资金的筹集、管理、使用情况，征地拆迁费用支出、管理情况，设备、材料的采购、保管、使用情况，有关税费计缴情况以及其他财务收支核算情况。对完成项目的投资效益情况进行及时的审计评价。同时做好移交工作，防止国家建设资金的流失或被无效占用。3．异地审计。目前对公共工程的审计有社会机构的参与，由于目前社会竞争激烈，存在着徇私舞弊的违法行为。国家审计机关作为公共工程审计的法定机关，应严把社会机构参与公共工程审计的准入关，建立公共工程审计的准入制，以防范审计风险，确保审计质量。异地审计在一定程度上能减低徇私舞弊的现象发生。4．计算机审计。计算机参与到审计过程中可以减轻审计人员的工作量，在一定程度上还能降低舞弊、人为的错误，得出比较准确的审计结果。

　　结论

　　经济全球化给我国带来了商机也带来了风险，随着政府对公共工程投入的不断加大，所承担的风险也不断增多。对公共工程进行绩效审计在我国还刚刚起步，面临困难在所难免，在加大对公共工程绩效审计理论研究的基础上更要注重与实际的结合，在实际操作更能发现问题，解决问题。