组建督察内审机构是完善国税系统管理体制的重大措施

　　按照2008年国务院批准的国家税务总局机构改革方案，国家税务总局内设督察内审司，专司税务系统税收执法检查和内部审计工作。这是新中国成立以来，国家首次批准在税务系统设立司局级督察内审机构。

　　组建国税系统督察内审机构和队伍，不仅有利于整合监督资源，加强督察审计力量，强化督察审计工作，更是对税收管理体制的重大改进和完善。

　　一、组建督察内审机构是完善国税系统垂直管理体制，切实履行国税系统督察内审职责的客观要求和必要措施。

　　督察审计体制是税收管理体制的一个重要方面。1994年分税制改革前，各级税务局由同级行政监督部门和审计部门进行督察审计。1994年分设国税局、地税局，实行系统垂直管理，对省和省以下各级国税局督察审计体制发生了根本变化，一方面省和省以下国税局不再属于地方同级行政监督部门和审计部门的督察审计对象，也不再接受同级行政监督部门和审计部门的督察审计；另一方面，由于体制原因，负责督察审计国家税务总局的监察部、审计署在机构人员配置方面无法采取相应措施来填补地方督察审计部门退出后所留下的空白。10多年来，这种体制性缺陷一直没有解决。

　　1998年以来，为加强督察审计工作，国家税务总局先后在相关司局设立了审计处、执法监督处，并于2007年成立了审计司，但由于省及省以下国税局缺乏相应的督察内审机构和人员，问题并没有得到根本解决。全国国税系统应接受财务收支审计的预算单位近4000个，应接受经济责任审计的领导干部3000多人，审计任务相当繁重，但国税系统专职审计人员非常有限，到2007年，全部加起来不到50人，审计工作难以正常开展。税收执法监督由于监督对象涉及广大税务干部，监督内容更为广泛，执法监督人员与执法监督工作实际需要不相适应的矛盾和问题更为突出。

　　组建督察内审机构和队伍，是从根本上解决国税系统督察内审的体制性缺陷，保障国税系统内部税收执法监督和财务审计监督工作正常开展的一项重要措施，是对国税系统垂直管理体制的必要完善，对于加强国税系统自身管理，防范内部执法风险和财务管理风险，具有十分重要的意义和作用。

　　二、组建督察内审机构和队伍，是整合监督资源，强化行政监督，改进和完善税务监督体系，建立决策权、执行权、监督权相互制约和相互协调的税收行政管理体制的需要。

　　第一，组建国税系统督察内审机构和队伍，有利于整合国税系统行政监督职能、资源，解决目前行政监督职能配置不集中所带来的人员力量分散、信息不能共享、监督难以形成合力、效果不够理想的问题。

　　第二，组建税务系统督察内审机构和队伍，是改进和完善国税系统监督体制的需要。当前国税系统最缺乏、也是最需要发展的监督就是督察审计监督。督察审计，是一种以税收执法权和财务管理权为监督对象，以发达的现代督察审计技术为手段，高度专业化、知识化、技术化的监督形式，是对行政主体的行政行为不论有无违规、违纪都要进行的过程监督、事中监督和基础性的监督。相对于人民群众、纳税人、媒体的权利监督，纪检监督的事后查处，外部权力监督机关的有限监督，内部业务部门的业务监督，督察审计监督是一种权力监督、事中监督、全面监督、专业化的监督，是其他监督形式无法替代的，且有利于发挥其他监督形式作用的一种必要的监督。

　　第三，最好或者最根本的监督，是权力的必要分解和相互制衡。此次机构改革，组建国税系统督察内审机构和队伍，将税收督察审计权从税务系统的税收决策权、执行权中分离出来，是对系统行政管理权力分解与制约，对优化国税系统行政管理权力配置和组织结构，建立决策科学、执行顺畅、监督有力的税务行政管理体制机制，提升国税系统行政管理效能和水平，进一步巩固和扩大基于纳税人管理的分权成果，必将产生重要而深远的影响。

　　三、按照精干、高效、管用的原则，建立国税系统督察内审管理体制和工作机制。

　　应当建立强有力的领导体制。领导体制是否科学合理，是否符合督察内审工作的内在要求和发展需要，直接关系到督察内审的体制、机制构建和监督作用的发挥。国税系统督察审计，是一种内部监督，督察审计机构作为内设机构，不具备外部监督机构的独立性，履行督察内审职能必然要受到内部环境因素的种种影响和干扰，要真正发挥督察内审的作用，建立强有力的领导体制尤为重要。

　　应当建立一支精干和敢于真查实审的督察内审干部队伍。督察内审，相对税收业务工作来说，是一项保障性的工作，相对于其他监督形式，是要求从事这项工作的人员既要熟悉税收业务，又要掌握督察审计知识和技能，是具有很强业务性和技术性的一项工作，同时还是一项容易得罪人的工作，为此在督察内审干部的组建上应当做到以下3点：一是人员配备应当少而精，二是督察内审工作人员应当能查能审，三是督察审计人员应当敢查敢审。

　　应建立科学合理的督察审计管理体制和工作机制，确保督察内审工作有序、高效运转。一是要明确督察内审的基本职责和权力；二是要合理划分国税系统各级督察内审的管理权限；三是要科学设置和统筹安排各种督察审计品种，建立协调运转的督察审计工作机制；四是要制订督察审计项目计划的编制办法，明确计划编制的依据、原则和程序。

　　应当建立健全国税系统督察内审基本制度，对督察内审工作进行全面系统的规范。根据实际需要，以下制度亟待修订和制定：一是修订税收执法检查办法。除改进和完善有关程序外，重点要厘定督察内审机构与其他税种管理机构在税收执法检查内容、重点、方式上的区别，明确各自职责，避免多头检查、重复检查。二是修订国税系统领导干部经济责任审计办法。着力解决目前国税系统经济责任审计只审单位财务收支，不审财政收支，只进行离任审计，没有任中审计，审计范围偏窄，审计环节单一，监督作用有限，监督效果不理想的问题，同时为层级督察审计的集中统一提供切实可行的实现形式。三是修订税收执法责任制度和执法过错责任追究制度。解决好目前在责任管理和责任追究上，重程序、轻实体，重基层、轻上层的问题，加大对执行实体法和上层执法情况的检查和考核管理。四是研究制定督察审计工作章程。以此作为督察内审工作的“基本法”，要研究解决好督察审计工作中的基本问题和重大问题。