电子政务建设项目审计方法初探

　　近年来，随着政府对电子政务投入的不断加大，人们对电子政务更加关注，电子政务在提高政府效率的同时，电子政务建设投入也成为了政府支出新的重要项目。如何加强对电子政务建设项目的审计监督，保证工程质量，提高财政资金使用效益，成为审计机关面临的新课题。审计机关在对部分单位财务收支的审计过程中，也发现过一些相关问题。审计署在2006年第5号公告中披露，在对国土资源部的审计, 发现2003年至2004年, 国土资源部信息中心重复申报项目预算, 多获得财政资金656万元；部属信息中心多报“ 金土工程”一期建设项目概算4180.34万元；网络建设未统筹规划, 造成财政资金浪费；有些项目未按进度申报预算, 财政资金闲置1402.8万元。

　　然而由于电子政务建设项目不同于传统的政府投资项目，国家审计机关开展这方面的审计工作，缺乏一定的经验积累，还主要停留在预算编制、资金使用的合规性上，其审计的方式不能适应电子政务建设项目的特点。作者在总结了电子政务建设项目一些特点的基础上，提出了此类项目的一些审计思路。以期对国内电子政务建设项目审计的开展提供一定的借鉴。

　　一、电子政务建设项目的主要特点

　　1、电子政务建设项目一般都会涉及软件开发、硬件采购和网络的建设等内容

　　电子政务建设模式常见的有自建、外包和自建外包相结合三种模式。无论采用何种方式，一般都会涉及到系统软件的购买，应用软件的开发，服务器、个人电脑和外设的选型和购买，还有网络的构建，其中决定的因素是对需求（基于系统上的应用）的理解，而对需求的理解可能因为资金、技术、人员等限制，或者是受到某方面的影响（如不顾实际情况把系统做的大而全，搞形象工程）而偏离实际，导致电子政务方面投入不能发挥应有的绩效。

　　2、电子政务建设项目形成的资产“看不见”东西多

　　电子政务建设完成后，多半核心价值在无形资产上，并且其价值体现在提高政府的效率上，因而对其产生的效益评价困难，事后监督、检查也就很困难。不像传统的政府投资项目，建成的东西“看得见，摸得着”，投资经济效益明显，事后的监督、评价相对容易。电子政务建设项目正是因为建成的东西“看不见，摸不着”，极容易导致项目蒙混验收，项目实际完成情况与项目批准的计划相差甚远。

　　3、电子政务是技术与管理的结合，“电子”与“政务”相结合才能发挥作用

　　不少单位的电子政务是有“电子”无“政务”,或者重“电子”，轻“政务”,这里的“电子”是指政府IT 业务系统或电子政务工程，而“政务”自然就是指政府的行政管理活动。有“电子”无“政务”，是说政府部门的工作方式很多还是传统的手工机械式的，并不在IT业务系统上面运行。通俗地说，就是有了路但上面没有车跑，电子政务成了形象工程或政绩工程。这就有点类似其它政府投资搞的形象工程和面子工程，华而不实。

　　二、电子政务建设项目的主要审计方法

　　1、法规的运用

　　目前，传统的政府投资建设项目，相关部门制定了严格的法规和管理办法，形成了成熟的监管体系，然而电子政务工程建设项目与之有许多不同，因此传统政府投资建设项目管理办法、法规不能严格适应于电子政务建设项目，一些地方和部门很容易绕过传统政府投资项目的严格审批和监督管理程序，造成一些电子政务项目违规问题比较多，政府资源浪费严重。对电子政务工程建设项目的的审计，笔者认为除了投资审计中的一些常用的法律法规外，应着重关注以下几个法律、法规：《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》、《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》以及相关部委和地方政府制定的电子政务管理办法（如部门规章《建设部电子政务管理办法》、地方规章《云南省电子政务管理办法》）等。

　　2、申报和审批阶段的审计

　　申报和审批是项目建设的第一步，是提高投资效益的关键。《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》对申报和审批有严格的规定。审计时，可重点关注项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案和投资概算等文档的完整性和真实性。抽查部分会议记录、专家评审意见。关注初步设计方案和投资概算报的编报单位的资质，是否存在套用资质的问题，对于编报的具体人员，可以查查相关人员的从业资格等等，非公开招标取得编制资格的，更应该多问一下，为什么给这家单位编制。对于可行性研究报告，初步设计方案的内容，是审计的难点和重点，将要构建的电子政务系统采用何种技术体系构架，服务器的处理能力，网络的容量，系统的总体规模、功能，这里面都有详细的说明，即将投资构建的系统能否发挥应有的效益，这是关键的第一步。在审计的过程中，一般项目都已经完工，可以调查了解实际用户的反馈意见、测试系统运行情况、查看系统运行日志和维护记录，对比可行性研究报告和项目建议书，关注与实际差异较大的地方，对那些用户反映的意见比较大，系统中存在的问题较多的项目，特别是那些项目建成以后，服务器、网络利用率低或是基本没有用，电子政务建设投资没有明显效益的项目，审计阶段可聘请政府信息化专家，独立开展评估工作，发表专家意见。属于形象工程的、存在损失浪费的或者有其他违法违规行为，审计应该揭露并建议有关部门追究责任。

　　3、建设阶段审计。

　　建设管理阶段，审计时应着重关注招投标、政府采购、工程监理和合同管理等方面的内容。建设单位是否严格按招投标法实行招标，是保证项目公开透明关键一步。和其他政府投资项目一样，招投标是工程建设项目中违法违纪问题最多的地方，审计应着重关注。对于已列入政府采购目录的产品，是否严格执行政府采购，必须关注。关注工程监理情况，监理单位资质是否满足要求，人员情况配备、素质是否能够胜任，监理工作记录是评价监理工作的重要依据。作为电子政务建设项目，与传统的建设项目相比，电子政务建设有其特殊性，电子政务建设项目技术含量高，专业化程度高，技术发展迅速，各种软硬件价格变化较快，客观上增加了项目监管的难度，审计过程中结合具体情况，着重关注项目形成的文档，对比项目申报审批阶段初步设计方法和投资概算等文档，有偏离情况重点审查。审查合同签订内容，严格禁止层层转包。关于建设管理阶段审计，和其它政府投资项目审计相似，投资审计的案例也比较多，这里不再详述。对于自行组织开发的项目，源代码及相关的文档非常重要，系统以后的更新维护离不开这些文档。笔者曾见过一些企业，以源代码和文档为要挟，继续要求从事与之相关的后继项目，（因其他单位根本无法介入，这样势必造成巨大浪费。）使一些项目成为一些企业的寄生虫。也有因为其它企业不能继承前项目，导致后继项目无法公开招标，形成行业垄断。为以后的高收费做铺垫。对于这部分，签订合同异常重要，一定要明确。对于这部分的审计，应该关注那些隐性的腐败。同时，对于已经造成损失的，或者是变相造成行业垄断，审计应该予以揭露。

　　4、验收审计

　　系统建设完成后，验收必不可少。电子政务项目技术含量高，建设单位由于人员、技术、设备等原因，自行组织验收困难较大。很多单位往往是在实际运行中发现问题，才带出了项目质量问题。对于项目验收的审计，应关注验收的程序，审核项目形成的资产。如前所述，电子政务建设形成的无形资产较多，价值难以评估，可行的办法是严格核对项目主管单位在项目开工前的批复，抓住差异较大的地方不放，审计要追根求源，揭露事实。

　　5、运维阶段审计。电子政务项目投入运营后，后期的运行经费数目不小。一些电子政务项目，后期运维经费由于缺乏相关制约，运维费的随意性很大，今天软件做个小的修补，动则几万甚至几十万，更有甚者打着运维费的名义，开展新的项目。同时如果运维费大大低于正常水平，也可以辅证系统基本没有使用，项目是“形象工程”可能性较大。这个阶段应从审查运维制度入手，查看相关运维单位责任是否明确、实施流程是否规范、运维服务质量能否得到保证。审核运维资金使用流程，跟踪运维资金使用去向。关注运维资金预算执行情况。

　　三、电子政务工程建设项目审计未来发展

　　中国的电子政务是从上世纪80年代的办公自动化开始, 历经“ 金税、金关、金卡工程” 、“ 十二金”工程和政府上网工程等进程。2002 年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》出台，2006年《2006——2020年国家信息化发展战略》公布，这些意见和规划在促进政府信息化的同时，也带来信息化投资的迅速增加。2009年2月，电子信息产业促进规划获原则通过，必将进一步促进政府信息化投资，在强调构建“高效、廉洁、透明”政府时，审计机关对政府信息化投资必定会更加关注，然而，由于电子政务其特殊性，目前国内没有成熟绩效评价体系，相关的法律和法规有待建设和完善等原因，政府大规模开展专项电子政务投资审计条件不是很成熟，建议审计是从财务收支入手（如文章开头提到的审计署在对国土资源部预算执行审计时发现电子政务建设问题那那样），关注电子政务建设过程中资金流向，逐步向评价电子政务绩效过度，促进政府提高资金使用效益，发挥审计监督作用。