审计的目的是提高管理水平

　　“在很多人眼里，审计署就是反腐败机构！”在接受《中国会计报》记者采访时，审计署科研所副所长崔振龙笑着说。

　　的确，“权力的制约与监督”是审计署的一大价值定位，而这个部分太过突出，加上每一次的“审计风暴”都会查出一批大案要案，以致于许多人以为，审计署本身就是一个反腐败机构。

　　而实际上，在崔振龙看来，审计署的价值远远不在于此。

　　审计不是简单的事后查账

　　“审计是对权力的制约和监督。”崔振龙用“十五大”的提法做了概述。“这一点，再加上对政府责任的考核，就是我们追求的核心价值观。”“权力的制约和监督，不仅仅在于查出大案。刘家义审计长提出的免疫系统，强调的是发挥事前的作用。”崔振龙说。“而干部管理，则源于经济责任审计。所有的干部离任以及任职期间的审计，都要接受监督。审计机关特别是基层审计单位，经济责任审计所占的比重很大。”财政管理与国有资产管理则是基础价值定位。在崔振龙看来，通过审计，促进体制、机制的完善，提高管理水平，才应该是审计的核心。“从现在审计发现的问题来看，大量的问题来自于管理不善，该纳入预算的没有纳入预算，该审批的没有审批，或者重复审批等等，这些都要做出整改，审计的目的也正在于此，而不是简单的事后查处。”崔振龙说。

　　跟上被审计对象发展的脚步

　　审计机关主要的职责领域是三块：财政资金、国有资产、干部管理，另外还有公共资金。其中最受关注的，无疑是财政资金和国有资产。

　　“政府审计，在不同的时期有不同的要求。就财政资金来说，政府公共预算的功能不同，审计的目标与方式也不同。”崔振龙说。

　　在改革开放初期，政府审计的目标就是查处违法违纪问题。崔振龙回忆说，1992年之前，工作的大部分内容，就是会同相关部门做财务大检查。下一个阶段，是“活动管理”阶段，或者叫项目管理阶段。崔振龙介绍说，美国在二战以后就已经进入了这个阶段。此时，编预算的核心在于：应该如何使用这笔资金，哪些项目应该建立？应该补充 养老保险，还是应该修公路？这时的政府审计，就转变为绩效审计，强调项目的管理、控制。

　　我国目前的预算功能，重点在于活动管理。“我们的预算分一般预算和项目预算，现在项目预算比重日益提高，活动管理的比重增加，因此我们的重心逐渐转移过来。”至于战略规划或预警，我国也有，例如科教兴国战略。审计署也在尝试做一些战略评估，如住房公积金政策、开发区税收优惠政策的实施效果等等。

　　国有资产的审计，同样是随着国企功能的变化而变化。崔振龙分析说，不同时期的国有企业，公众的期望是不一样的。改革开放初期，国企改制时期，“主要矛盾”就是防止国有资产流失，审计机关就是维护国有股权益、审查资产真实性、不使国有资产被贱卖等等；而改制完成后，国企功能发生变化，不仅期望其创造价值，还要维护国家在相关领域的战略优势，甚至是战略安全，此时审计关注的就是使国企更好地创造价值，重点关注的是公司运作质量、管理水平、创造的实际价值等等，审计还要协助提高国有企业的竞争力，以维护国家战略优势。这一点，同样是以政策评估和战略预警为方向的。

　　对于领导干部的审计，也在不断变化。最初级的要求是遵纪守法；然后是绩效责任，随之而来的就是绩效审计。

　　“研究审计的发展，一定要研究被审计对象的发展，根据对象的发展变化调整审计的功能。”崔振龙说。

　　审计发展中的矛盾纠结

　　在审计的发展过程中，林林总 总的矛盾也让崔振龙看在眼里，急在心里。

　　“需求与供给是基本矛盾！”崔振龙说。他介绍，现在纳入审计机关的审计对象有170到180万家，即使按160万家计算，全国审计人员不到8万，平均一个人一年要审20个单位！而这其中，不乏类似中国工商银行这样的庞然大物。这还不包括类似三峡大坝、农村合作医疗等等的项目。

　　一系列问题随之出现。监督出现空白、监督质量得不到保证、监督不平衡。“供小于求，审计机关只能有选择地进行审计，有选择，就可能有偏差。”崔振龙说。

　　至于是否能够引入中介，崔振龙不甚乐观。“中介是赢利机构，最后的成本一定比政府要高，并且质量不一定可靠。”审计的质量是崔振龙非常关心的问题。“什么样的审计算好的审计？查出大案要案？还是遵守准则就可以？对质量的分析怎么判断？目前我们把太多的精力放在了‘审计结论不要错’上面，我认为太低了。如果审查发现20个问题，但只有10个是可以确定的，那么结论中只会出现这10个确定的问题，这样是有问题的。”崔振龙说。

　　另外，目前的审计需要层层复核，但是没有划分出界限，往往是简单的重复，不仅浪费人力，还往往因为责任的不明确而产生懈怠和互相依赖的情绪。崔振龙介绍，在国外，复核一般是两个层级：一是事实；二是判断。到了第二层，就不再复核事实。

　　在崔振龙看来，审计的业务类型也急需重新划分。目前是按监督对象领域来划分的，即财政、金融、企业，加上经济责任审计（所谓的3+1模式），这种模式无法明确财务审计和绩效审计的界限，以及审计和专项审计调查的界限。崔振龙介绍，在国际上，财政财务审计与绩效审计是清晰划分的，这样才能明确每一种业务类型的审计目标。

　　“这是对审计机关如何履行职责进行约束。不能做到哪里算哪里，要拿出意见，这才是规范的职责。”崔振龙说。

　　政府的管理水平也是审计水平的制约条件之一。“预算管理出问题，建项的时候目标不明确，项目建了就建了，也不知道要达到什么效果。这样使审计工作非常被动。”崔振龙说，“一些发达国家，在项目上马之前就提出可计量的、详细的绩效目标，有了量化指标，事后的考核就容易多了。美国的《政府绩效与结果法案》，就是这样一种机制，值得我们借鉴。”