基本建设项目绩效审计体系的构建

　　摘要：基建项目的绩效审计问题是社会关注的热点问题之一。目前基建项目的绩效审计存在着诸多不足。为了更好的开展建设项目绩效审计工作，文章尝试着建立绩效审计体系，以期使绩效审计在投资项目中发挥其最大的作用。

　　关键词：基本建设；项目；绩效审计；构建

　　一、绩效审计流程构建

　　国家审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出：争取到2007年，投入绩效审计的力量占整个审计力量的一半左右。由此可见，绩效审计将成为我国审计机关工作的主要内容。在实际工作中，如何进行绩效审计却面临着诸多困难，笔者结合实际工作，提出有关基本建设项目的绩效审计的基本流程。

　　（一）明确绩效审计项目的选题范围

　　要确定所选的建设项目是否属于政府投资，是否对当地的经济发展及环境保护有较大影响，是否处于较大规模的建设项目或公共设施等。

　　（二）审计方案的制定

　　对于内容复杂、涉及面广的绩效审计来说，制定一个科学可行、周密详细的审计方案十分重要。绩效审计方案应包含以下内容：

　　1、了解被审计单位的业务情况，包括：单位的目标、责任关系、资源以及外部经营环境；确定审计目标和审计范围；计划聘用的外部专家；制订具体审计评价标准；拟订审计实施的具体时间安排。由于项目的绩效审计涉及的审计范围、目标及重点差异都很大，审计人员必须根据被审计项目的具体特点和目标，有针对性地制定审计评价标准。

　　2、在审计资源配置上，在制定方案时要特别注意，绩效审计常常需要聘请外部审计人员和其他行业的专家来介入。

　　（三）进行绩效审计风险和成本效益的评估

　　在绩效审计中，可能会遇到各种可能增加绩效审计风险的问题，如与被审计单位关系紧张、试验新的审计方法等。审计人员在制定审计方案时必须分析这些风险因素，并针对风险引发的问题建立一套明确的应对策略。同时，确定某个绩效审计选项是否恰当以及什么时候开展绩效审计，都须遵循成本效益原则，要合理估算其所需要的审计成本，并根据现有资源状况做出合理安排。

　　（四）实施跟踪审计

　　实施项目跟踪审计工作，应该做好以下工作：首先，是收集审计证据。审计证据是证实被审计单位经济效益状况的载体，也是得出绩效审计结论的重要依据。审计人员要与被审计单位的管理人员保持经常性的接触，确保被审计单位和审计部门双方在发现的问题上达成一致，形成共识，避免不必要的误解和纠纷。其次，是分析审计证据。在收集审计证据的过程中，审计人员应对每项审计证据从相关性、可靠性和充分性等方面进行认真的分析，以便对绩效审计中发现的重要问题进行客观的分解与剖析。审计单位与被审计单位就审计意见相互交换意见十分重要。绩效审计工作交换审计意见可以从三个方面进行：

　　1、与财务人员交换审计意见。双方应该就审计报告反映的问题和事实展开建设性地讨论和沟通。

　　2、与被审计基建项目的主管人员交换意见。在这个阶段中，审计人员可就即将公告的审计结果方面的内容与基建项目主管人员沟通。

　　3、征求第三方的意见。这里的第三方可能是监理公司、个人，也可能是有代表性的团体或者其他与政府关系不甚密切的机构，站在客观角度，他们可以提供出被审计项目更全面的观点。

　　（五）形成审计报告并公开

　　绩效审计报告是绩效审计成果的最主要表现形式。审计人员要在收集和分析审计证据的基础上得出客观、可靠、有前瞻性的审计结论。绩效审计报告要实现审计成果效能的最大化，其内容应包括被审计事项的背景，审计项目实施情况，审计评价意见或结论，审计发现的违法违规问题及处理处罚意见、审计建议，被审计单位的反馈意见等六个方面的内容。绩效审计报告要突出对被审计项目的经济和社会效益的综合分析，揭露经济活动中存在的效能衰退、效率低下等问题，着力从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因，提出整改措施，落实具体责任，及时向政府有关部门反映情况，敦促被审计单位和部门加强整改。

　　对外公布的绩效审计报告是社会各界了解绩效审计工作的主要载体，绩效审计结果的全面公开不仅是绩效审计成果的一种重要体现形式，同时也是一种国际惯例，如英国和美国的绩效审计报告均对外公开。我国的绩效审计报告要适应实现审计结果公告制的需要，在不泄露国家机密和被审计单位商业秘密的前提下，逐步向社会和公众公开，接受社会各界和舆论的监督。审计报告的发布方式可以采取多种形式：利用审计机关的网站发布审计报告；向审计报告的主要使用者或重要相关方面发送报告副本；发行有关审计报告详细内容的相关出版物；向绩效审计过程中接触的机构或部门寄送审计报告中特定的内容或一些专项报告。

　　（六）后续监督检查

　　在建设项目的绩效审计中，后续监督检查是非常重要的。因为通过跟踪监督检查，可以促进被审计单位采取积极措施，落实审计决定、意见和建议，从而促进审计报告的有效执行，切实发挥绩效审计的作用。在后续检查监督阶段，审计人员要完成两方面的工作，要确认审计影响，并对被审计单位执行审计建议的情况作出评价和反映；要采取事后监督等措施，检查评价审计质量，全面总结经验教训。开展绩效审计的最终目的是促进被审计单位改进工作，产生良好的社会影响。所以，应有选择地进行绩效审计，最大限度地扩大建设项目审计的影响力。

　　二、绩效审计模型设计

　　基本建设项目绩效审计的体系构建是一个系统工程，与特定的建设项目、组织架构、审计流程等命题都有紧密的联系。然而，对于成功构建基本建设项目的绩效审计体系，理清实施步骤和计划是非常重要的。笔者根据自身的经验，总结出基本建设项目绩效审计体系构建整体规划的模型。

　　（一）明确审计目的

　　在对某一基本建设项目进行绩效审计之前，审计人员应该会同此项目的实际负责人，对该项目进行深入细致的了解，再进一步明晰此番审计的目标。

　　（二）对现有审计体系进行诊断

　　对现有该类建设项目审计体系的分析，发现其瓶颈，为审计体系重构设计改进标准。此阶段的任务是寻找突破口，通过总结现有审计体系的不足之处，明确体系重构的目标和切入点。

　　（三）设计新体系

　　在分析诊断原有审计体系的基础上，整合内外部资源，设计新的审计体系，寻找支持新体系运作的技术手段。重要的是，在设计新体系过程中，应该牢牢抓住“绩效”二字，将绩效审计的内涵和理念贯穿到新体系的构建中。

　　（四）实施并评估

　　针对项目开始设定的目标，评估、检测新的体系是否达到了预期目标。

　　（五）持续改善

　　审计体系的构建绝不可能一劳永逸，它是一个动态的过程。在新体系执行过程中，要善于发现新问题，整合内外部资源，不时对其进行修正，才能保障审计的高效，准确。

　　三、绩效审计评价指标设计

　　在构建了绩效审计流程和模型之后，便要对绩效审计的评价指标进行清晰的规划。作为审计人员，应该对被审计的建设项目有清晰的了解和认识，还必须明白如何对绩效审计进行评价，怎样判别某一绩效审计的优劣，以什么标准来衡量。

　　绩效评价可以分为经济性评价、效率性评价和效果性评价三类。

　　（一）经济性评价

　　主要体现在人力资源效益和设备使用效益上，具体内容有：人力资源利用情况、工作时间利用情况、工作效率情况、设备利用情况、设备时间利用情况、设备能力利用情况等。例如，目前我国许多行政事业单位招人标准动辄博士、硕士，如果他们所从事的仅仅是简单的行政事务处理，这是否是对人才的一种浪费？即使是需要博士的岗位，是否能真正发挥其最大的作用？过多的办公设施和闲置不用的设备，这些都构成一种浪费。

　　（二）效率性评价

　　主要包括经费节约率、办事完成率、群众来访处理率、国民收入增长率、引进外资率、出口创汇增长率、人均经费额等。在投资项目中主要评价投资项目建设工期、建设质量、建设成本、投资收益率和投资回收期等。

　　（三）效果性评价

　　主要体现在预算支出的产出效果上，具体是数量和质量两方面。在数量方面，要求行政事业单位努力扩大工作成果，充分满足社会在物质和精神方面需要；在质量方面要求这些单位根据党和政府的方针政策开展业务活动，使成果的质量符合规定的要求，达到既定的目标。

　　在实际工作中，这种分类只是相对的，在很多时候它们都是相互交叉或重叠的，经常需要把经济性、效率性和效果性结合在一起进行综合考虑后再做出评价。另外，项目效果还具有一定的滞后性，有的甚至需要相当长一段时间才能显现出来。悉尼歌剧院就是一个典型的例子。当时，歌剧院的实际建设费用超出预算几十倍，给当地财政造成了极大恐慌，人们怨声载道。数十年后，该歌剧院已经成为悉尼的标志，其效果已经无法用金钱来衡量。

　　在现有审计流程存在很多不足之处，不满足人们需求的情况下，就必须对原有绩效审计体系进行重新构建，而不是在原有体系的基础上做细微的改动。在新体系构建中，必须要把“绩效”的思想贯穿到审计过程中，以“绩效”的视角来审视基本建设项目的审计过程。当然，进行体系重构绝非一劳永逸，而要随着实际情况的变化，不断修缮新审计体系。

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