全面推进国家环境审计的科学发展

　　环境问题是关乎人类社会可持续发展问题的关键因素之一，加强环境保护、维持生态平衡已成为当今社会的共识。党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新的更高要求，将环境保护摆上了前所未有的战略位置。

　　历年来，党中央、国务院对环境保护工作十分重视，国家投入环境保护方面的资金随着我国经济快速发展和国力日益增强而快速增长。“九五”期间用于环境污染治理的投资是3 600亿元，占同期国内生产总值（GDP）的0.93%。“十五”期间，用于环境污染治理的投资约为7 000亿元，约占同期GDP的1.3%。随着国家“十一五”规划纲要明确提出要“建设资源节约型、环境友好型社会”，今后我国将继续加大污染治理和生态环境建设的投资规模，2006～2010年全国环境保护投资总额将达13 750亿元，约比“十五”期间增加64%，占同期GDP的1.5%。

　　为确保政府投入的环境保护资金安全、有效，促进环保事业发展，加强环境审计是审计工作义不容辞的责任。国家审计署在审计工作发展规划中要求：借鉴国际先进经验，加强规划协调，搞好国家重点区域环境保护投入和重大环境保护项目的审计监督，探索建立中国特色环境审计模式，促进落实环境保护的基本国策。环境审计作为传统审计在环境领域的延伸和环境管理系统重要组成部分，对于提高环保投资效益和促进环境保护具有重要意义，是实现社会、经济和环境协调发展以及建设资源节约型和环境友好型社会的现实需要，也是促进政府和企业承担环境责任、履行公共服务职能的要求。

　　一、当前我国环境审计发展进程中面临的五大瓶颈

　　（一）环境法律法规不健全，环境审计缺乏充分前提。

　　我国目前已颁布了近20部环境保护和资源保护方面的法律法规，颁布有近400项环境标准，基本形成了我国环境保护的法律监督体系，为环境审计提供了一定的参考依据。但与发达国家现已制定的环境法律法规相比还存在着不少差距。如：环境会计规章制度、环境会计报告准则、环境审计制度等至今都还尚处空白。

　　（二）环境会计尚未建立，环境审计缺乏良好基础。

　　在进行环境审计时，要求被审计单位如实记录和反映其环境管理的情况，提供完整的环境会计信息。然而，我国至今未建立环境会计，没有规范的环境会计核算，造成环境信息的确认、计量、报告形式缺乏统一的标准，环境信息披露存在随意性。

　　（三）评价指标体系不完善，环境审计缺乏可操作性。

　　对环境成本和效益进行分析与评价是环境审计过程中的必然程序。然而，科学地反映环境成本和环境效益的具体指标和标准究竟有哪些以及如何进行科学的计量？采取什么样的指标和标准作为审计分析与评价的标准？环境评价指标体系的自身缺陷以及审计评价指标体系的不完善，势必会增加审计机构和审计人员在对被审单位的环境业绩进行评价时的操作性难度，易产生环境审计风险。

　　（四）审计意识淡薄手段滞后，环境审计缺乏前瞻性。

　　我国正处在产业升级和经济转型的时期，“重利润、轻环保”的思想在人们心中根深蒂固，可持续发展的观念还没有真正树立，人们的环保意识相对淡薄，环境审计还没有被社会所公认。就目前我国开展的环境审计而言，审计的对象主要是政府的环境主管部门以及部分企事业单位，审计的范围局限于对政府投入的环境保护专项资金的管理使用情况进行审计监督，而且也基本上是刚刚起步；审计的类型主要还只是以常规财务收支、合规性审计为主，即鉴证企业的经济活动是否遵守了现有的财政财务以及环境保护法律法规，如污染物的排放是否超过了规定标准，是否按照规定的要求及时上交了各种费用等。而对于政府环境政策的制订与执行、国家在国际履约方面行为以及环境保护效益等方面的内容进行审查监督则相对滞后。环境审计的作用也主要是限于消极的防范，事前监督薄弱，往往是“亡羊补牢”，尚未完全起到环境审计应有的制约和促进作用。

　　（五）审计主体单一人才匮乏，环境审计缺乏拓展性。

　　我国目前的环境审计主体主要是国家审计机关，内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低。由于环境审计涉及面广，是一项专业性、技术性、综合性很强的工作，它要求参加审计的人员既要精通财会、审计知识，又要熟悉环保法规、环境科学知识。我国国家审计机关中现有审计人员的知识背景多是以财务会计、工程审计知识见长，知识结构相对单一，对于环境审计缺乏必要的专业技术和手段，离全面开展环境审计的要求尚有距离。结果是完成所有的环境审计工作几乎是不现实，只能把已经出现严重环境问题的项目列入审计计划，被动应对，从而难以拓展环境审计项目的范围和深度，削弱了环境审计的力度和水平。

　　二、推进我国环境审计工作科学发展的四大对策

　　尽管我国环境审计工作经过多年的发展取得了一定成效，但与世界环境审计相比，我国环境审计理论研究及实务明显落后于西方发达国家。在新形势下，为了加强节能减排工作、实现环境保护的三个历史性转变、促进资源节约型和环境友好型社会建设，需要在战略选择上以科学的发展观统领环境审计工作，加快推进中国环境审计工作，并着重在以下四个方面开展工作。

　　（一）创新审计组织方式，协调环境审计策略与关系。

　　审计作为政府环境管理的有效组成部门，环境审计成为国家环境保护工作中不可或缺的组成部分，这已经是环境审计的基本定位和着眼点。由于环境审计是一项涉及多部门的工作，所以环境审计需要进行跨部门以及国际国内之间的协调配合。这就要求在组织形式上建立由审计署、环境保护部、财政部等有关部门参加的统一工作机制，在统一协调部署下共同制定工作方案及目标，并由审计部门负责具体的组织实施。从今后发展看，环境审计在审计部门内部也像经济责任审计一样，将成为一个跨审计专业的审计领域，在财政审计、金融审计、国有企业、经济责任等专业审计中都会包括环境审计的内容。这就要求对环境审计逐步实行统筹安排，合理调配审计力量，全面稳步推进。为此，国家审计署早年就成立了财政审计、环境审计和经济责任审计三个协调领导小组，这是国家审计署针对某一行业审计设立的专门机构，目的是为了有效整合审计资源，合理调配审计力量，统筹安排审计工作。基于环境审计的战略意义，各级地方审计机关（特别是省厅）应尽早成立相应的机构，协调并处理环境审计重大事务，为环境审计的广泛深入开展创造一个良好的条件。

　　（二）完善环境审计依据，夯实环境审计基础。

　　针对我国环境审计的依据不足问题，有必要在以下方面推进和完善环境审计依据：一是完善中国的环境审计法律法规。在修改《环境保护法》、《审计法》、《独立审计准则》时增加环境审计的内容，明确环境审计的具体实施办法；在《证券法》、《公司法》中增加环境审计内容，规定对上市公司项目审批及年审，必须经过具有环境审计资格的注册会计师审计，出具有环境信息披露内容的审计报告等。二是建立可操作的环境审计准则体系。借鉴国际环境审计准则的经验，结合中国国情，研究提出环境审计的定义、对象、范围、内容、职责、实施方法、评价标准等可操作的环境审计规范和工作细则，避免环境审计的片面性和局限性。三是尽快建立和推行相应的环境会计。在此基础上，研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系，为环境审计建立基础，促进环境审计工作的深入开展。

　　（三）改进审计方式方法，拓展环境审计领域。

　　一是环境审计的方式应以相对有效的审计调查为主。这样既能解决审计目标大且审计取证难的问题，又能发挥审计调查涉及面更宽泛手段更灵活，对非财务类数据便于深入调取的优势。二是推进环境审计内容和范围向纵深发展。将环境审计对象扩大到所有的环保主体，延伸审计至企业生产环境、居民生活环境、社会经济生活发展环境等诸多方面。三是结合环境保护的治理重点，推进专项环境审计，主要包括对重点污染治理项目进行专项环境审计以及对重点环保企事业单位进行专项环境审计等。四是以财务审计作为环境审计的突破口，着重发展环境绩效审计。应紧紧围绕人大、政府关心的热点、难点和社会关注的问题，通过对被审计单位项目管理活动的绩效审计，为完善国家宏观经济管理发挥审计监督作用。五是结合经济责任审计考评领导人环保责任履行情况。审计机关在开展经济责任审计中应把环保责任履行情况当作重点检查内容之一，坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，认真审查领导者任职期间环保责任目标落实情况。

　　（四）提高审计人员素质，提升环境审计实际能力。

　　由于环境审计的专业性和技术性要求很高，有关环境的知识与技巧涉及到环境经济学、生态学、生物学、资源学、法学、管理学、统计学、工程学、社会学等诸多方面。因此，环境审计需要的是“复合型”人才，要求审计人员不仅要有财务专业审计的基本功，更需要增加环境保护的基本知识与技能。这就要求审计部门加强对现有审计人员进行培训或轮训，提高他们的环境业务素质和工作能力，保证环境审计工作的常规性开展。审计人员必须具备衔接环保和审计专业知识的能力，将环保专业内容更好地融进审计结果，以确保环境审计质量。其次，审计部门应聘用环保部门专家、法律专家直接参与环境审计，充分利用外部专家的专业知识和技能进行工作。当然，审计部门也需要有控制环境审计外聘专家的业务风险的能力。第三，应加强对环保部门从事环境专业的人员进行必要的审计、会计知识培训，提高他们在审计方面的业务水平，以更好地协助做好环境审计工作。第四，应该注意环境保护国际化的特点，结合我国实际，加强国际间环境审计的交流和协作，借鉴国外经验，积极探索，不断创新，全面推进有中国特色的环境审计。