建设项目跟踪审计浅探

　　摘要：建设项目跟踪审计是审计工作的延伸和拓展，是现代审计制度的创新，是解决当前建设领域突出问题的有效方法。本文分析了建设项目跟踪审计的优点，探讨了当前跟踪审计工作中存在的问题与不足，并提出了一些相应的措施和建议。

　　 关键词：跟踪审计；优点；问题与不足；措施建议

　　跟踪审计通过对建设项目全过程或重点环节进行的监督和检查，能够及时发现和纠正影响工程建设的问题和隐患，在推动提高投资效益，发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能等方面起到了积极作用。下面，我就粗浅地谈谈自己对建设项目跟踪审计的一些认识，与大家共同学习。

　　一、建设项目跟踪审计的概述

　　（一）建设项目跟踪审计的含义

　　建设项目跟踪审计是建设项目跟踪效益审计的简称，就是将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。

　　这种审计模式是经济效益审计的重要领域，是以效益为目的的审计，是促进提高项目建设经济性、效率性和效果性的审计。

　　（二）建设项目跟踪审计的目的

　　开展建设项目跟踪审计是为了及时堵塞漏洞，减少损失浪费，促进提高项目经济效益，降低审计风险，提高审计质量，充分发挥审计监督的预警作用，防止和杜绝腐败现象的发生，保证建设项目高效、优质、有序地进行。

　　（三）建设项目跟踪审计的作用

　　建设项目跟踪审计可以增加预防环节，有利于形成完整的监督体系，有效解决了传统事后审计存在的诸多弊端，如审计风险大、审计效用低等问题，它在优化投资决策，提高投资效益，加强建设项目的投资管理中发挥了重要作用。

　　二、建设项目跟踪审计的优点

　　建设项目跟踪审计是将成本控制的重心由事后的静态控制向事中、事前的动态控制转移，是一种动态的、主动的、全过程地成本控制，它更强调的是对过程的控制和问题的预防，与传统事后静态审计相比，具有明显的优势。

　　（一）更好地发挥审计的作用

　　事后审计是在竣工后进行，工程项目已经既成事实，无法更改，审计人员只能根据竣工的工程项目的实际情况和工程施工过程中产生的书面签证记录来审核，即使某些地方不合理，也无法通过合理化建议来为业主节约成本，审计所发现的问题以及建设过程中的损失浪费大多已难以改变和挽回，审计发挥的作用受到了限制。而实行跟踪审计，有利于审计人员从投资决策开始就参与建设项目的审计监督，及时揭露工程建设过程中的浪费、违规行为，有利于防患于未然，有利于发挥审计“免疫系统”的建设性作用，提高建设项目投资效益。

　　（二）有利于从源头上防止腐败，促进建设工程阳光操作

　　多年来，审计机关开展的建设项目竣工决算审计在揭露违法犯罪问题上取得了一定成效。但事后审计模式所引起的事中监督缺位状况也一定程度上成为部分违法犯罪分子产生侥幸心理的诱因，“房子建起来了，干部倒下去了”的现象依然不少。而在跟踪审计模式下，审计机关提前介入建设过程，必将形成对权力的制衡机制，筑起一道严密的监督防线，使审计由“秋后算账”转变为防微杜渐，成为从源头上控制腐败的有效机制。

　　（三）有效地降低了审计风险

　　在事后审计中，审计的介入时间是在项目竣工以后，审计人员看不到建设项目施工以及有关物资设备进出、安装等具体过程，常常只能将有关签证单、验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据，潜伏着较大的风险。在跟踪审计模式下，审计人员可以经常深入到工程现场，能够看到材料使用、物资进出、设备安装、建设施工的具体过程等，从而大大减少审计人员因不了解实际情况所带来的相关风险。

　　（四）有利于规范建筑市场秩序

　　近年来，在整顿和规范建筑市场秩序上虽取得了一定成绩，但不规范的建筑市场并未从根本上得到改变。原因在于这种整顿、规范是建设系统内部的自我革命，很难冲破既得利益的羁绊和寻租势力的抵制。而选择跟踪审计模式，就使审计部门很自然地介入了建设过程，通过对基建物资采购、设计、招投标、建设施工、监理等各方面行为进行跟踪审计，势将形成有效的约束机制，促进建设项目各参与方依法规范自身行为，从而使建筑市场秩序从根本上得到规范和改善。

　　三、跟踪审计工作当前存在的问题与不足

　　近年来，我国通过开展建设项目跟踪审计取得了良好的成效，但是，我们也应该清醒地认识到，作为一项探索性的工作，跟踪审计还存在着一些问题与不足，还有待进一步地规范和完善。

　　（一）审计力量及审计人员的专业技能尚难适应跟踪审计的实际要求。

　　1.国家建设项目不仅数量多、投入大、时间长，而且涉及的环节多、专业多。目前，审计机关内部从事投资审计的人员有限，由于任务的需要和人员的限制，有的投资审计人员一个人要同时承担好几个跟踪审计项目的主审任务，审计人员的数量难以达到对建设项目全过程进行控制的目的，审计人员疲于应付，跟踪审计流于形式，严重影响了跟踪审计的效果。

　　2.由于跟踪审计是对建设项目实行全过程的造价控制，相对于传统的事后审计来说，涉及的建设项目资金管理链条更长、内容更多、范围更广，审计人员需要的知识范围更宽。而现有建设工程审计人员几乎都是造价审核类的工程师，施工经验不够丰富，且普遍缺乏建筑、结构设计等方面的专业知识和技能，专业知识有限，知识范围不够宽，很难在建设项目的设计阶段、施工阶段提出有影响力的意见，因此，审计队伍的建设有待加强。

　　（二）跟踪审计基本上没有覆盖到建设项目的全过程

　　虽然跟踪审计贯穿建设项目的各个环节，是对建设项目的全过程进行连续、全面、系统地审计。但在目前的跟踪审计实践中，绝大多数是在施工阶段才介入跟踪审计，对前期的相关阶段关注较少，而且越是在项目建设的前期，这种审计监督上的缺位现象越明显。这样在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价，便无法得到有效的控制，跟踪审计的效果就不充分、不明显。

　　（三）跟踪审计的角色定位容易出现偏离

　　跟踪审计打破了建设项目的传统管理模式，而又因跟踪审计的相关制度与规范尚不健全，因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。

　　（四）相关的规章制度未健立健全

　　目前虽然对跟踪审计进行了大胆实践，形成了一套跟踪审计实践的操作思路，但还未从审计理论上加以总结和提升，还未建立一整套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范。简言之,开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点等依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。

　　（五）建设各方对跟踪审计支持、配合力度不够

　　跟踪审计同时对设计、建设、施工、监理等部门实施了审计监督，需要协调好、处理好与各方之间的相互关系，由于跟踪审计尚处于实践和探索阶段，有关部门对跟踪审计的认识不够一致，对跟踪审计不理解，认为是对他们不信任，跟踪审计就是跟踪监视，既然有跟踪审计把关，那就把一切责任推给审计部门，自己敷衍塞职，丧失责任心，有的甚至怀有抵触情绪，因而有时在实施跟踪审计时各参与方配合不够积极，使跟踪审计工作增加了难度。

　　（六）对跟踪审计效果的评价存在认识上的误区

　　在传统的事后审计模式下，形成了一种带普遍性的业绩评价观，即以某项工程的核减额及核减率来评价审计的绩效，而在目前的跟踪审计中，存在这种业绩评价观的现象依然比较普遍。实际上，这种观点只适用于不同人员对同一个项目审计的评价，而不适用于对不同项目审计的评价，更不适用于对跟踪审计效果的评价，这种观点不利于跟踪审计发挥其作用。

　　四、搞好建设项目跟踪审计的措施和建议

　　针对当前跟踪审计工作中存在的问题与不足，建议落实好以下几方面工作，以期更好地发挥跟踪审计的作用。

　　（一）合理确定项目，量力而行实施建设项目跟踪审计

　　审计机关应根据政府年度重点建设项目投资计划，选择具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目实施跟踪审计，要考虑重要性和效益性原则，重点放在涉及国计民生、影响大的重点项目上。对资金量小、周期长、次要环节、审计力量和能力不及、以及审计风险大的建设项目不应采取跟踪审计。

　　此外，审计机关可以把跟踪审计项目作为投资审计深化的一个点，通过跟踪审计，全过程地了解和及时发现当前工程建设过程中可能出现或是已经出现的问题，针对一些典型性的问题，延伸到其他建设项目中，进行专项调查，进而从宏观层面提出建设性的意见和建议，起到以点带面的作用。

　　（二）提高跟踪审计方案的科学性与可行性

　　一个好的审计实施方案是审计质量控制的灵魂，它指导着审计人员的现场作业，对审计质量起着全面控制作用，因此我们一定要重视审计实施方案的编制。

　　建设项目具有多样性、复杂性的特点，没有哪一套跟踪审计方案能够适合所有工程项目，为此我们一定要深入开展审前调查工作, 详细了解被审计项目的基本情况，分析调查有关资料，根据不同项目具体情况，有针对性地制定跟踪审计方案，使审计方案切实可行，使其真正对审计工作起指导作用，而不只是流于形式。

　　（三）加强审计队伍建设，整合审计资源

　　由于跟踪审计涉及到工程建设的各个环节,极具政策性、专业性和复杂性, 因此一定要采取有效的措施，确保审计人员的数量与质量。

　　1.审计部门要加大审计资源的投入力度，加大工程技术人员的数量与比重，达到充实审计技术力量，提升审计机关建设项目跟踪审计能力的目的。

　　2.审计人员要坚持专业理论及技能的学习和充实，不断提高自身的业务知识水平和专业技能，要努力拓展自己的知识面，提升实践经验，努力成为复合型、实用型人材。同时，审计机关要重视人才的培养，可以通过“走出去、请进来”等多种方式，发掘人才，培养人才，树立“人才强审”的理念。

　　3.审计机关可根据工作需要，通过聘请具有良好信誉的社会中介机构、聘请外部专家的方式来参与跟踪审计，同时，审计机关要加强对委托中介机构的监管，加强对专家工作质量的约束，以实现审计风险的全方位控制。

　　（四）监督关口向前期决策阶段、设计阶段和招投标阶段延伸

　　跟踪审计是对建设项目从筹建时起至竣工阶段为止所发生的技术经济活动全过程进行的审计与监督，它不但强调施工阶段的造价控制，也注重对前期决策、设计、招投标阶段的跟踪审计。因此建设工程跟踪审计应尽快从决策阶段开始，从源头抓起，强化事前监督，在项目前期准备阶段，严把立项关、设计关、招投标关和合同签订关，从源头上监督建设行为。

　　（五）合理定位审计角色，把握审计相对独立性原则

　　审计的职能是“监督”而不是“管理”，跟踪要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门切不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。所谓“既当运动员，又当裁判员”，就难以保持审计的客观性和公正性，同时给审计人员带来巨大的审计风险。因此，在跟踪审计工作中，我们要把握好监督者的角色定位，努力做到“到位不越位，参与不干预”，强调依法独立开展监督。

　　（六）促进相关规章制度的建立和完善

　　在跟踪审计过程中，应注重审计成果转化，坚持边审计、边整改、边规范、边提高，及时总结工作中的不足，及时调整跟踪方案，逐步完善内控制度，要围绕法规和审计工作职责，研究和制订开展跟踪审计的操作规范，规范和指导跟踪审计工作，要通过制度规范跟踪审计行为，保证跟踪审计有效实施，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

　　（七）加强沟通、协调，营造和谐的审计环境

　　跟踪审计不仅涉及审计机关工作模式的改变，同样涉及被审计单位在配合审计的一系列的习惯做法的改变。为此审计机关应注意通过各种方法营造有利于开展跟踪审计的环境。

　　一方面，要重视做好审计宣传工作，使大家对跟踪审计的工作职责、跟踪审计程序、内容及应配合的要求等有一个全面的了解，自觉接受审计。另一方面，不断创新工作方式，加强与建设各方的沟通、协调，共同研究解决项目实施中遇到的困难和问题，听取他们好的建议，形成各部门各负其责、齐抓共管的局面，给审计创造一个和谐的工作环境，便于有效开展工作。

　　（八）更新观念，正确评价跟踪审计的成效

　　用核减率来评价跟踪审计的绩效是没有说服力的，实际的情况往往是：在审计工作不到位的地区，在事后审计的模式下，核减率一般也较高；而在审计工作威慑大的地区，在实施跟踪审计的情况下，审计核减率一般也较低，实际上后者才真正反映出了审计的成效。因此，审计机关应更新观念，树立科学、正确的审计绩效评价观，对跟踪审计的效果做出科学、正确的评价，更好地发挥跟踪审计的作用。

　　（九）加强审计人员的职业道德建设

　　工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计机关应保持高度的警惕性，把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重，切实加强审计人员的职业道德建设，严格规范审计人员的执业行为，防止审计人员弄虚作假、以权谋私，努力打造一支具有高尚职业道德的审计队伍，树立良好的审计形象。

　　（十）抓好几个重要环节、关键点的跟踪审计

　　1.前期决策阶段---这一阶段应把审计置于决策咨询的位置,将重点放在验证和评价以下内容上：可行性方案所依据的数据资料是否充分可靠，有关测算是否准确；论证深度是否到位，所载内容是否完整；聘请从事可行性研究工作的中介机构是否具备必要的资质条件；是否实施了多方案比较论证程序等。揭示存在的差异或问题，提供给决策者作为决策参考。

　　2.设计阶段---在项目做出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。设计阶段跟踪审计工作的目标是确定设计单位资质是否符合规定；设计的深度和质量是否满足要求；设计是否达到限额设计要求；是否进行了设计招标和设计方案的优化。

　　3.招投标阶段---审查招标文件的内容是否合法、合规；参与招标答疑会；审查工程量清单是否完整、准确，有无多算、少算、漏算，项目特征描述是否准确、完整；审查招标控制价是否准确；审查招投标过程是否规范、合法，有无串标现象；加强对合同签订前的审核，防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费。

　　4.隐蔽工程---工程施工中会涉及到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，做好取证记录，避免在隐蔽工程中出现以次充好、偷工减料、虚报高估的现象。

　　5.设备、材料价格的确定---设备、材料若为建设方自行购买，则要对采购程序的合规性、定价的合理性、质量控制的有效性等进行审计监督。若为施工方购买的，则要根据合同条款进行区分，如果合同为固定价，则跟踪审计主要审查所用设备、材料是否与合同承诺相一致；如果合同规定以最终审计结算价为准，则要对进场设备、材料的产地、规格、型号等内容进行复核，同时，要对市场进行必要地询价。

　　6.工程变更和签证的审核---要严格审核、控制变更和签证，主要审查理由是否充分、情况是否属实、计量是否准确、手续是否齐全、资料是否完整、与合同有无冲突等，防止乱签证、假签证等问题导致工程造价不真实。

　　五、跟踪审计可以进一步尝试、探索的方向

　　（一）有选择地进行建设项目投资效果审计

　　建设项目投资效果审计是对交付使用的建设项目进行后评估，验证建设项目是否达到了预期目标。对建设项目的投资效果进行审计，有利于总结投资成功的经验；有利于分析决策失误或偏离预期目标的原因，明确有关责任；有利于寻求补救措施，为今后项目建设提供借鉴。

　　从目前的实践情况来看，考虑到跟踪审计的成本效益、社会需求、审计技能、实际效果、审计风险等因素，跟踪审计的重点是进行建设项目的经济性和效率性审计，投资效果性审计甚少。随着对跟踪审计工作探索的不断深入；随着跟踪审计的不断规范、完善；随着方方面面的条件趋于成熟，我们可以根据实际需要，逐步加大对建设项目效果性审计的尝试力度。

　　（二）关注对建设项目全寿命周期成本的控制

　　长期以来，在投资建设项目时我们常常仅注重如何降低建设期成本，然而大量事实表明，建设项目的未来成本（包括运行费、维修费和报废处置费等）有时超过建设成本。因此，今后我们在跟踪审计时，应该树立全寿命周期成本控制观念，既注重控制建设成本,也重视未来成本, 使投入的资金达到最佳使用效果，实现建设项目全寿命周期成本最优。

　　六、结束语

　　建设工程跟踪审计作为工程审计的一种创新，开创了审计工作的新局面，不仅使事后审计面临的一些问题得到了解决，而且大大拓展了审计的功能，在实践中已彰显出它的优越性以及广阔的应用前景。因此，我们要以科学发展观为指导，对跟踪审计加强实践和研究，使它不断完善和提高，从而更好地为经济建设服务，为社会的改革发展服务。

　　参考文献：

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