政府跟踪审计的风险及防范

　　一、引言

　　众所周知，近年来国内外频繁爆发了一系列极具震撼力重大舞弊案，管理舞弊占了很大比例，且严重危及资本市场的健康发展，审计事业也面临信用和生存危机。2001年中国的银广厦、美国的安然丑闻，涉及面之广，冲击力之大，影响之深，加发生时间之巧合，实属审计史上罕见之事。国际五大会计公司之一的安达信和我国的中天勤会计师事务所也因审计失败而倒闭。

　　而国家审计自成立以来，审计风险就一直存在，但是审计人的风险意识始终比较薄弱，自从发生“佛山罗斌案”和“红塔集团褚时健案”之后，审计风险才真真切切凸显在审计人面前，审计风险已成为一个无法回避的现实。

　　跟踪审计是近年来国家审计机关对政府投资项目采取的比较多见的审计方法，由于建设项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强，要求审计人员既要有丰富的工作经验，又要熟悉工程业务、财务业务、企业管理以及有关法律法规知识。而现实生活中同时具备这些知识的人才实属罕见，因此建设项目跟踪审计多是各专业的人才一起完成，审计的风险随之加大。如何防范审计风险，是目前政府审计亟待解决的问题。

　　二、 建设项目跟踪审计风险及其特征

　　审计风险是指审计过程中由于审计人员对审计事项认识的偏差以及业务和技术水平、工作方式等因素的影响，造成审计工作中可能出现的错误或做出的审计结果与事实的偏差。

　　审计人员从项目准备阶段开始介入，全程跟踪监督建设项目的各个阶段，保证项目建设各阶段资料的真实性、可靠性。这样可以更全面、有效地履行审计职能，提高审计效率，充分发挥审计监督的促进作用。然而，在得到社会认可的同时，必须承担一定的责任，有责任就有风险，作为审计人员跟踪审计建设项目，没有足够的风险意识，那是十分危险的。等到风险袭来的时候，再去谈风险为时已晚。

　　风险的客观性是审计风险的特征之一。我们在知道了审计风险的内涵之后，应首先了解审计风险的特征，并说明在我国社会主义市场经济下的特有表现。现分述如下：

　　（一）审计风险的客观性

　　现代审计的一个显著特征，就是采用抽样审计的方法，即根据总体中的一部分样本的特性来推断总体的特性，而样本的特性与总体的特性或多或少有一点误差，这种误差可以控制，但一般难以消除。

　　（二）审计风险的普遍性

　　虽然审计风险通过最后的审计结论与预期的偏差表现出来，但这种偏差是由多方面的因素引起的，审计活动的每一个环节都可能导致风险因素的产生。

　　（三）审计风险的潜在性

　　审计责任的存在是形成审计风险的一个基本因素，如果审计人员在执业上不受任何约束，对自己的工作结果不承担任何责任，就不会形成审计风险，这就决定审计风险在一定时期里具有潜在性。

　　（四）审计风险的偶然性

　　审计风险是由于某些客观原因，或审计人员并未意识到的主观原因造成，即并非审计人员故意所为，审计人员在无意接受了审计风险，又在无意中承担了审计风险带来的严重后果。

　　（五）审计风险的可控性

　　审计要为其报告的正确性承担责任风险早已为人们所熟悉，然而现代审计的指导思想从制度基础审计进一步发展到风险审计表明，审计职业界并未被越来越多的审计风险捆住手脚而失去其活力，而是逐步向主动控制审计风险的方向发展。

　　三、建设项目跟踪审计风险的类型及产生的原因

　　了解了审计风险的特征，接下来就需要认识风险，管理风险，直至有效地控制和削减风险，这就是风险防范实施的全过程。

　　本文主要从审计执业环境、审计人员素质、审计机关聘请中介机构等方面探讨审计机关在跟踪审计中存在的风险。

　　（一）跟踪审计所处的执业环境引起的审计风险

　　1、公众对审计意见依赖程度的提高和审计意见的扩大，使审计职能日益延伸，审计对象日益复杂，审计内容日益广泛。这一方面促进了审计事业的发展，另一方面也加重了审计风险。

　　2、法律在赋予审计部门签证和评价权利的同时，也让其承担相应的责任。因此审计责任尤其是法律责任的存在是审计风险存在的直接责任。

　　3、《国家审计法》、《内部审计法律》以及地方或系统审计条例与相关的如《合同法》、《招投标法》等法律法规没有很好的衔接，一旦发生不可调和的纠纷，地方或系统的规章制度就失去了制约作用，行业内一些约定成俗的“权利”和“义务”在法律面前全都成了空文，甚至还要承担法律责任，给个人特别是单位造成不可挽回的经济损失。

　　4、现行的审计大法主要是规范的财政经济行业，对于工程建设行业，从业人员的权利和义务规定比较含糊，建设厅所规范的工程管理和建设人员权利和义务是与国际接轨的，与我国的国情还有很大差距。

　　（二）、跟踪审计人员自身素质引起的审计风险

　　1、审计人员的专业知识不过关，经验和能力缺乏

　　工程审计涉及的面很广、政策性强、技术难度大、专业性很强。不同性质、不同规模、不同地点的建设工程各具特色，专业水平不过关，审计人员独立完成审计业务就相当困难，审计水平高低与审计质量好坏成正比，与风险成反比。如现在有些重点建设项目前期报告都会要求审计机关派审计人员参加，而该审计人员在作出项目是否可行的意见时由于知识水平、经验的缺乏或者在没有具体掌握有关资料的情况下在项目报告上签字，审计风险就会加大。

　　2、审计人员的职业道德、工作责任心

　　审计人员的敬业精神和工作责任心、职业道德，对工程审计结论客观公正，如实反映工程真实造价相当重要。如审计人员对基建审计过程中发现的疑点未进行深入或扩大范围的审查，就是没有保持应有的职业关注，直接导致审计风险的产生。

　　另外个别审计人员在处理同被审计单位的关系时不够慎重，违反审计程序、审计规范、审计纪律等规章制度，造成徇私舞弊、隐瞒审计情况，最终带来审计风险。

　　3、审计人员的风险意识不强、工作疏忽

　　审计风险是客观存在的，但是会因审计人员对风险的重视程度的不同而产生性质完全不同的结果。

　　由于跟踪审计相对于投资项目概（预）算执行情况和竣工决算的审计，涉及的建设项目资金管理链条更长，审计人员需要的知识范围更宽，审计工作业务量大，时间紧、要求急，易出现操作不熟练或者出现失误、审计人员工作不细、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合规、忽略或省略了必要的审计工作程序使审计的客观性、公正性受到质疑，从而形成审计风险。

　　4、审计人员职业判断出现偏差

　　建设项目情况复杂、内控制度不健全，工程管理不规范，或者管理处于无控制状态，被审计单位不积极配合，提供的资料不真实或不完整，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，而作出错误的判断，都会使审计风险增大。

　　5、审计人员的不正常更换，打破了审计工作的连续性，加大了后续工作的难度，加重了审计工作量，最终形成审计风险。

　　6、审计人员偏离审计目标，侵入项目管理引起的审计风险

　　如建设项目实施跟踪审计模式，审计成为建设过程中的一个主要控制环节。审计人员频繁地介入建设现场进行审计，提出审计建议，供被审计单位纠正和改进工作，是审计监督的职责。但是这一审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围。由于介入项目管理，会产生利益冲突，审计风险加大，也破坏了跟踪审计所建立的权利制衡机制，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化。

　　（三）、审计机关聘请社会审计机构引起的审计风险

　　由于审计机关人员少，任务重，必要时需要聘请社会中介审计机构参与跟踪审计。社会中介审计机构接受委托，并在委托协议中明确审计方式、工作内容、职责范围和审计授权、审计责任和风险，受托人只根据协议约定授权履行审计职责的范围并承担其相应的审计责任和风险。

　　1、近年来社会基本建设规模膨胀扩大，社会审计机构为了满足社会需求，审计人员快速增加，人员结构良莠不齐并且流动性大，社会审计机构大多采用按业务收入一定比例提成的办法来激励工程结算审计人员。如果社会审计人员职业道德再有缺陷，不能廉洁自律，潜在的审计风险就会急剧扩大。

　　2、社会审计机构为了拿到审计业务，必须与甲方负责人员处好关系，而且在执行必要的审计程序后，工程造价的确定最终还须甲方与施工单位人员签字认可，如果甲方人员与施工单位人员关系密切，就有可能签虚假签证，刻意增加变更，提高工程造价，审计人员就是发现问题，但是为了工作的顺利完成、及时拿到审计费，往往不敢提出疑义，造成审计风险。

　　3、部分社会审计机构为了拿到审计业务，盲目降低投标报价，致使不合理低价中标，审计人员的业务水平和审计质量根本无法保障。

　　（四）、其他原因引起的审计风险

　　1、工程项目管理过程中的其它因素引起的审计风险

　　（1）、承包合同条款不清晰，责任不明确，执行不严格，矛盾纠纷导致仲裁和法律诉讼。

　　（2）、管理体制不科学，现场管理人员的职责有背于现行有关法律所确认的权限，特别是非专业管理人员的任用。

　　（3）、施工过程中的随意变更和违规作弊签证时有发生。

　　（4）、设计部门在施工过程中出现的结构修改和功能变更。

　　（5）、管理混乱不规范，工程资料收集不及时，审计资料不全，导致信息失真和结算纠纷。

　　（6）、进度款比例过高、超付工程款等引起结算困难，工程悬而不结现象严重。

　　2、跟踪审计中，影响工程造价审定的有关因素不断变化给整个审计造成风险

　　科技发展，新材料、新工艺不断的应用影响到工程造价的合理确定。如实行定额计价项目，对定额配套的文件、答疑是否全面，材料的价格确定是否合理；如实形工程量清单计价项目，与计价有关的生产要素如：人工、材料、机械等的单价、消耗量以及其他费用的确定是否合理等，这都是审计风险产生的不可忽视的因素。

　　四、 建设项目跟踪审计风险的防范

　　分析了审计风险发生的原因，我们就可以对潜在的风险进行辨别、评估，并根据具体情况采取相应的措施进行处理，即在主观上尽可能有备无患或在无法避免时亦能寻求切实可行的补救措施，从而减少意外损失或进而使风险为我所用。

　　（一）、传统的风险防范模式

　　传统的风险防范模式是基于制度基础审计，因此风险的防范都是遵循工程项目的进程而逐步进行的，风险存在于决策、设计、招投标、施工、工程竣工结（诀）算的各个阶段。针对以上审计风险的类型，具体措施如下：

　　1、准确把握定位

　　审计人员不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，是通过对上述工作的审计监督，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。一是审计人员在前期审计中，应把重点放到验证、评价有关部门所作的可行性论证工作是否规范、到位，计算是否正确，所依据的资料是否真实、可靠、充分上，并仅就此发表审计意见，供领导部门决策时参考。二是与被审计单位明确划清各自的工作职责，做到各行其是、各负其责，避免或减少因审计单位越位而引发审计风险。

　　2、完善工作机制

　　一是整合审计资源。聘请外部专家或社会审计机构参与审核，这样一方面避免了审计在自己所不熟悉或不专业的领域发表错误意见的可能性，规避审计风险的产生；另一方面使有限的审计力量，投入到更能发挥自己水平的地方。同时，在聘用专家或社会审计机构的相关合同条款中，对专家的工作质量加以约束，以实现审计风险的全方位控制。二是完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险。从实际出发，合理借鉴现有审计规范，制定跟踪审计操作规程，要求审计人员严格执行，做到不该说的不说、不能做的不做，防止越俎代庖。同时也为审计人员提供具体的指导，从制度上保证跟踪审计规范、健康、有序的开展。

　　3、严格质量控制

　　一是严格按照审计署6号令要求，建立三级质量控制制度，严格质量检查和责任追究，确保审计证据充分、审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行，将审计风险尽可能地控制在审计系统内部。二是前移监督关口。在项目前期准备阶段，严把立项关、招投标关和合同签订关，从源头上监督建设行为；在施工建设阶段，做到逢变更签证必到，逢隐蔽工程施工必到，逢主要材料进场必到，让监督贯穿于施工全过程；在竣工决算阶段，结合项目招投标文件、合同、签证等对项目决算进行严格审核，进一步提高审计质量。三是加强与被审计单位的沟通、协调，对审计过程中发现的问题，提出可行、可操作的审计意见和建议，同时，对审计建议加强跟踪督查，限期整改到位。

　　4、强化队伍建设

　　一是加强人才培养。建设项目是一个广阔的领域，它包括了建筑工程项目、交通运输过程项目、水利工程项目、工业工程项目、电力工程项目等，涉及的学科非常多，对审计人员的专业要求非常高。审计风险的高低，在很大程度上取决于审计人员的职业道德和业务水平的高低。可以采取内部培养、充实力量、外聘人员等多种渠道，加快固定资产投资审计人才队伍建设；同时，加强审计人员的专业素质培训，进一步更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能，提高工作能力和水平，使人员素质与审计任务相适应。二是加强廉政建设。工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计机关应保持高度的警惕性，把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重，下大力气抓紧抓好。

　　（二）、现代的风险防范模式

　　现代的风险防范模式--风险导向审计，是以审计风险的评价作为审计工作的出发点，并贯穿于审计全过程的现代审计模式。在建设过程跟踪审计中，开展风险导向审计工作，为工程审计提供了新的思路。充分发挥风险导向审计在工程建设中的作用是降低各类审计风险、提高审计质量、保证审计效率和效果的有效途径。

　　风险导向审计作为一种现代审计模式已在欧美发达国家的审计实践中得到日益普遍的应用，引领欧美发达国家审计的潮流。与传统的制度基础审计相比，风险导向审计在审计思路上有很大不同，在我国的审计应用上还处于初级阶段。对于相对独立的工程审计来说，更是处于理论探索阶段。风险导向审计能否在建设工程跟踪审计项目中应用，笔者认为是可行的。

　　1、风险导向审计在建设过程跟踪审计中的应用基础

　　（1）、审计理念作为审计工作的指导思想，贯穿于整个审计过程，是审计行为模式的高度概括。风险导向审计是以战略观和系统观作为指导思想，以被审计事项的潜在风险作为导向，以风险的识别、评估、预警和应对程序为中心，侧重于评估审计事项重大错报风险的审计模式。

　　（2）、随着建设工程跟踪审计的逐步深入开展，工程建设过程中暴露的问题也日益增多。建设投资不落实、超标准建设、转移挪用建设资金，预结算管理混乱、缺乏资金监管、投资效益差等问题日益凸显，重大管理欺诈和舞弊案例也日益增多，这些问题无形中会带来各类审计风险。风险导向审计以全面评估工作风险为基础，从工程建设过程中的高风险点入手，对风险高的项目和资金重点监控，加大审计力度，宏观把握审计重点，既能提高审计效率，降低审计成本，又能满足社会公众对审计人员日益增高的期望值。

　　2、风险导向审计在建设过程跟踪审计中应用的可行性

　　（1）、风险导向审计将审计风险模式运用于跟踪审计全过程。在工程建设过程中，审计人员在各个审计阶段以评价审计风险为导向性目标，来评价各阶段的期望审计风险、固有审计风险、控制风险和检查风险，并在此基础上作出正确决策。

　　（2）、风险导向审计能满足社会公众对审计人员日益增高的期望。社会公众期望审计人员应毫无遗漏的发现被审计单位的舞弊行为，但在正常的审计程序中，即使最敬业的审计人员也有可能被管理方或第三方的刻意欺诈所蒙蔽。审计担负着监督与服务的共同职能，只有不断的满足社会公众的需求，才能有生存和发展的空间。风险导向审计运用立体观察的理论来判断各种影响因素，全面动态的分析评估审计风险，恰恰适应了这一需求。

　　（3）、风险导向审计可以降低跟踪审计成本，提高审计效率和效果。在全过程跟踪审计中，往往是以全面控制为依据进行审计资源的分配，忽略了建设项目重点风险控制点，这就会造成审计资源在审计风险领域得不到恰当的配置，使得审计效率降低，而风险导向审计就可以弥补这种不足。

　　（三）、混合式的风险防范模式

　　无论是传统的风险防范模式，还是现代的风险防范模式都不是万能的，都不可能把风险降低到零，笔者通过研究，提出一种新的风险防范模式--混合式，既把传统的风险防范模式与现代的风险防范模式有机结合，取长补短，相得益彰，既能解决审计资源不足的缺陷，又能全面控制风险点，进一步保证审计质量。

　　1、建立以全过程跟踪审计为主，风险导向审计为辅的审计模式。全过程跟踪审计从工程立项开始，历经可行性研究、设计、招投标、施工、财务决算等各个环节，是对建设项目详细的、具体的全面审计。风险导向审计针对建设工程周期长、投入资金多、舞弊可能性大、风险高的特点，在建设前期对工程项目进行全面风险评估，判断关键点和控制薄弱点，合理分配审计资源，对高风险重点审计。

　　2、全面提升审计人员在风险导向审计中的风险责任意识。前些年，由于我国的法律环境较为宽松，审计违规成本较低，审计人员只要经过测试认为其风险可以接受，不会导致巨大的审计风险损失，就可以终止审计了。通过实施审计风险准则，强化审计人员的法律责任来制约其审计行为，将建设过程中的审计风险转移成为审计人员的执业风险，将对提高风险导向审计质量起到重大作用。

　　3、提高风险导向审计中审计人员的职业判断能力。风险导向审计要求审计人员必须具备风险分析、风险管理、数据统计等方面的知识，掌握分析宏观环境，行业状况以及建设项目经营战略的能力。在工程建设过程中，各种风险要素的评估，审计证据的收集分析，都需要依靠审计人员职业判断能力。因此，增强审计人员在审计风险评估和风险控制方面的职业判断能力，使其以应有的职业谨慎态度开展风险导向审计，从而有效防范审计过程中的风险和审计人员的自身风险。

　　五、结束语

　　受现实国情、审计机构自身和审计人员业务水平等多方面因素的制约，建设项目跟踪审计风险的防范道路还很漫长，还有许多亟待完善的地方，需要我们不断地总结、积累经验。而在工程建设过程中以全过程跟踪审计为前提，积极开展风险导向审计，根据目前基本建设工程跟踪审计的现状，寻找风险导向审计与跟踪审计二者的最佳融合点，把风险导向审计融入到全过程跟踪审计中，全面推行建设工程风险导向审计，可以最大限度的将各种隐蔽风险化解于前期阶段，为最终提高审计质量，缩小社会期望差异提供了新的审计工作思路。

　　参考文献：

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