对建立烟草行业内部控制制度的思考
来源： 烟草在线专稿作者：江西省靖安县烟草专卖局李超群
2005-08-10
普通
烟草在线专稿内部控制制度是现代企业管理制度的重要组成部分，对明确和规范企业内部各部门、各岗位的职责和行为，对保证经营目标的实现，对提高管理效率和保护资产的安全与完整对规范会计秩序，防止会计信息失真等，都有积极的作用。何泽华副局长在行业加强内部管理监督工作会议提出：加强行业自律，要强化内控观念。作好行业内部控制制度，是加强行业监内部监管，提高效率的重要一环。
一、建立企业内部控制制度的意义
企业内部控制制度，是指单位内部为了有效的进行经营管理，而制定的一系列相互联系、相互制约相互监督的制度、措施和方法的总称。正确认识内部控制的作用，对于加强企业经营管理，维护财产安全，提高经济效益，具有十分重要的现实意义。具体讲，企业内部控制主要有以下几个方面的作用：
1、保证国家的方针、政策和法规在企业的贯彻实施。贯彻执行国家的方针、政策和法规，是企业进行合法经营的先决条件。完善的内部控制可以对企业内部的任何部门、任何环节进行有效的监督和控制，对所发生的各类问题能及时反映、及时纠正，从而确保国家方针政策和法规得到有效的执行。
2、保证会计信息及其他各种管理信息的正确性和可靠性。正确可靠的信息是企业经营管理者了解过去、控制目前、预测未来、作出决策的必要条件。内部控制制度通过制定和执行业务处理程序，科学地进行职责分工，有效地防止信息收集、处理错误和弊端的发生，保证会计信息的正确性和可靠性。
3、保护企业资产的安全、完整及对其有效使用。完善的内部控制能够科学有效的监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节，从而确保财产物资的安全完成，并有效的纠正各种损失浪费现象的发生。
4、保证企业各项生产和经营活动有序的高效进行。科学的内部控制制度，能够合理地对企业内部各个职能部门和人员进行分工控制、协调和考核，促使企业各部门及人员履行职责、明确目标，保证企业生产经营活动有序、高效地进行。
5、保证企业达到更大盈利的目标。通过制定科学的内部控制制度，尽量压缩、控制成本费用，减少不必要的成本费用，以求企业获取更大的利润。
二、烟草行业企业内部控制的现状
随着行业组织机构调整步伐的加快，联合重组后企业的资产越来越多，业务流程越来越复杂。一些总厂管辖的分厂不仅跨地区，甚至跨省份；取消县级公司法人也对地（市）级公司的效率和内控的有效性提出了新的挑战，客观上即要求企业经营者不断提高主体经营管理能力，更要求企业加强内部控制、建立自我约束的管理机制，防范内部风险。
国内烟草行业企业一般都在一定程度、一定范围内建立了内部控制制度，其基本业务的内部管理是有章可循的。但还是有相当一部分企业未意识到内部控制的重要性，对内部控制存在许多误解，甚至概念模糊，治理结构先天不足，再加上内部控制固有的局限性，使企业内部控制薄弱，业务随意性大，缺乏有效的监督机制。主要表现在：业务决策人员与经办人员没有很好地分离制约，存在业务授权（管理职能）、业务执行（保管职能）、业务记录（会计职能）、业绩检查（监督职能）兼容现象；重大事项的决策和执行没有很好的分离制约，存在无标准操作现象；财产清查没有制度，“家底”不明确；内部审计没有制度，该设的内审机构不设，该配的内审人员不配等，使管理力度层层递减，管理效应层层弱化，从而造成企业竞争力降低，经济效益下滑。
三、建立企业内部控制制度的原则
内部控制是一种与实践联系相当紧密的管理手段，在建立健全内部控制制度时既不能闭门造车，也不能生搬硬套，应结合烟草行业的具体情况，真正建立一套符合行业发展和管理需要的内部控制机制。具体讲，应符合以下原则：
1、以法律为准绳原则。内部控制制度必须符合有关法律法规的规定，体现法律法规和政策的要求，以保证控制系统的权威性。企业的一切行为必须限制在法律法规的框架内，内部控制系统的建立也是如此。某些单位就内部控制本身来讲可能是严密有效的，但违背了合法性这一大前提，是为法律所不容的。
2、体现内部牵制原则。即每一项业务活动，都必须经过具有互相制约关系的两个或两个部门以上的控制环节方能完成。比如：在销售业务活动中，发票开具环节由财务部门人员处理而不是销售部门的人员处理，目的在于增强牵制作用。
3、体现全面控制原则。全面性原则：一是指内部控制的触角渗透到单位各项业务活动过程和业务各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位；二是指企业的内部控制应贯穿于生产活动的全过程，必须全面规范企业的各项经营活动，使企业业务活动的各个方面都有章可循，形成一个完成的，互相补充、互相协调的内部控制制度体系。
4、以成本效益原则为指导。企业最关心的是经济效益，如果单纯从控制的角度来考虑，参与控制的人员与环节越多，控制措施越严密复杂，控制的效果就越好，其发生的错弊现象就越少，但因控制活动所造成的控制成本就越高。因此，在设计内部控制时，一定要考虑控制投入成本和产出效益之比，只对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制。选择关键控制点是实现少花费而高效率控制的重要途径。
5、制度要具有相对稳定性和连续性。既要保证内部控制的稳定性，又要使内部控制制度在实践中得到补充、完善。
四、建立烟草行业内部控制制度的方法
1、加强行业“国家利益至上”价值观的培养和优化。建立烟草行业内部控制制度是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求。国家局姜成康局长不同场合多次讲到，烟草行业没有自己的特殊利益，全行业必须牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，要把切实维护国家局利益、消费者利益作为烟草工作的根本出发点和落脚点。这既是《烟草专卖法》的根本要求，也是严格行业自律必须始终遵循的行为准则。中国烟草组建以来的发展实践足以证明，什么时候行业内部监管工作抓的紧，抓的好，什么时候发展就做的好，哪个单位内部监管工作做的好，哪个发展就更快。加强行业内部控制制度，关键在于引导员工牢固树立国家利益至上的共同价值观，提高效率和加强自律，自觉规范风险。
2、开展建章立制，搞好内部控制制度的创新。依据国家的法规政策，认真分析解剖烟草行业存在的问题，抓住改进和改善企业管理水平和管理效率这个中心，围绕减少企业风险，提高企业经济效益和赢利水平这个核心，制定本企业内部控制制度或具体的实施办法。此类制度应该从定岗定员、明确岗位职责、完善内部牵制制度入手，按照依规经营的要求建立内部控制制度，做到财产管理制度健全、会计信息真实。同时要考虑效益大于成本的原则，既不能因为内控制度不健全对企业产生负面影响，也不能追求尽善尽美造成无限制支出。
3、敢于寻根溯源，自我揭短，找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束的自控能力。由于行业各企业职工的思想观念和素质、经营管理者的管理理念和管理水平、经营状况和管理状况、内外部环境条件等诸多方面的差异性，企业内控的任务、内容、主要环节和重点不尽相同。因此。要在国家有关政策法规的指导下，一切从本企业的实际出发，科学而准确地确定自控重点和自控目标。就企业的共性来讲，通常应紧紧围绕财务计划与预算、工程预算与管理、产品成本和营销成本、物资采购的计划与采购质量、资产的管理与清查、费用计划的管理与费用支出、费用报销的审批程序、内部审计的监督内容和监督程序，以及对错误核算与错误支出的纠正等经营活动方面，确定企业自控的重点和自控目标。尤其是财务预算、产销成本、货款回收、债权债务清偿、费用支出，始终是内部会计控制的关键环节和重点目标。
4、搞好内部会计制度的体系建设，发挥各系统内控的职能作用。内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要有企业经营管理和经济活动，就需要完善内控制度。
（1）建立内部会计制度领导小组。按照《公司法》的要求，结合自身特点建立适合企业内部控制需要的职能机构。如董事会，监事会、总经理等职责分工与制约的组织框架。董事会下可以设立包括审计委员会在内的若干专业委员会，作为实施决策和内部控制的支持机构。要发挥董事会在内部控制中的核心作用保证董事会在决策、监管过程中的独立地位。杜绝高层管理人员交叉任职，防止在资金调拨、资产处置、对外投资方面出现问题。
（2）充分发挥内部审计部门在内控中的监督作用。内部审计机构应直接受董事会或者总经理领导，以保持其独立性和权威性。内部审计工作的职责不仅包括审计会计账目，还包括稽核、评价内控制度是否完善和各职能部门执行指定职能的履行效率，并向企业最高管理部门报告内控制度的执行结果，从而保证内控制度更加完善和严密。
（3）充分发挥社会中介机构和政府监管部门的监督作用。会计师事物所在审计中，通过评价单位内部会计控制制度，可以及时发现和控制审计风险，减少因决算报表存在重大错误或漏报而导致发表不准确审计意见的可能性。应逐步建立和完善相关的法律法规，引导行业企业从内控机制和完善制度两个方面建立和完善内部控制，规范企业行为，防止会计信息失真，杜绝资金往来、对外投资、资产处置中的违法乱纪行为，确保各项经营活动中的有效进行和资产的完整，防止欺诈和舞弊行为。
（4）建立内部会计控制制度的考评体系。内部制度的运行如果没有考核考评，奖励与惩罚，就无法保证该项制度推行和运作。必须对内控制度体系的各组织之间进行纵向和横向的比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，综合评价。实事求是，找出问题，分析原因，综合评价。实事求是，客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，才能激励和鞭策有关部门及员工尽职尽责地去作好内部控制工作。为避免企业机构重复设置，内控制度的考评与企业的经营目标考核或工作质量标准考核应有机地结合起来。
5、确立“以人为本”的思想，不断推内部控制制度的创新。人既是内控制度被监督者、被考核者，又是内控制度的实施者、考评者。内控制度实施效果如何，人是最关键的因数。因此，必须发动管理者和员工主动介入、参与内控制度的各项活动，培养参与意识，提高内控制度的实施水平和实施效果。必须十分重视对管理人员、财会人员的选拔和素质的培训。在单位内部组织机构间、各经办人之间、将不相容的职责和职务相分离，比如财务负责人的执行职务与承担的具体业务职责相分离，避免内部会计控制制度所不允许的职责交叉现象。
一、建立企业内部控制制度的意义
企业内部控制制度，是指单位内部为了有效的进行经营管理，而制定的一系列相互联系、相互制约相互监督的制度、措施和方法的总称。正确认识内部控制的作用，对于加强企业经营管理，维护财产安全，提高经济效益，具有十分重要的现实意义。具体讲，企业内部控制主要有以下几个方面的作用：
1、保证国家的方针、政策和法规在企业的贯彻实施。贯彻执行国家的方针、政策和法规，是企业进行合法经营的先决条件。完善的内部控制可以对企业内部的任何部门、任何环节进行有效的监督和控制，对所发生的各类问题能及时反映、及时纠正，从而确保国家方针政策和法规得到有效的执行。
2、保证会计信息及其他各种管理信息的正确性和可靠性。正确可靠的信息是企业经营管理者了解过去、控制目前、预测未来、作出决策的必要条件。内部控制制度通过制定和执行业务处理程序，科学地进行职责分工，有效地防止信息收集、处理错误和弊端的发生，保证会计信息的正确性和可靠性。
3、保护企业资产的安全、完整及对其有效使用。完善的内部控制能够科学有效的监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节，从而确保财产物资的安全完成，并有效的纠正各种损失浪费现象的发生。
4、保证企业各项生产和经营活动有序的高效进行。科学的内部控制制度，能够合理地对企业内部各个职能部门和人员进行分工控制、协调和考核，促使企业各部门及人员履行职责、明确目标，保证企业生产经营活动有序、高效地进行。
5、保证企业达到更大盈利的目标。通过制定科学的内部控制制度，尽量压缩、控制成本费用，减少不必要的成本费用，以求企业获取更大的利润。
二、烟草行业企业内部控制的现状
随着行业组织机构调整步伐的加快，联合重组后企业的资产越来越多，业务流程越来越复杂。一些总厂管辖的分厂不仅跨地区，甚至跨省份；取消县级公司法人也对地（市）级公司的效率和内控的有效性提出了新的挑战，客观上即要求企业经营者不断提高主体经营管理能力，更要求企业加强内部控制、建立自我约束的管理机制，防范内部风险。
国内烟草行业企业一般都在一定程度、一定范围内建立了内部控制制度，其基本业务的内部管理是有章可循的。但还是有相当一部分企业未意识到内部控制的重要性，对内部控制存在许多误解，甚至概念模糊，治理结构先天不足，再加上内部控制固有的局限性，使企业内部控制薄弱，业务随意性大，缺乏有效的监督机制。主要表现在：业务决策人员与经办人员没有很好地分离制约，存在业务授权（管理职能）、业务执行（保管职能）、业务记录（会计职能）、业绩检查（监督职能）兼容现象；重大事项的决策和执行没有很好的分离制约，存在无标准操作现象；财产清查没有制度，“家底”不明确；内部审计没有制度，该设的内审机构不设，该配的内审人员不配等，使管理力度层层递减，管理效应层层弱化，从而造成企业竞争力降低，经济效益下滑。
三、建立企业内部控制制度的原则
内部控制是一种与实践联系相当紧密的管理手段，在建立健全内部控制制度时既不能闭门造车，也不能生搬硬套，应结合烟草行业的具体情况，真正建立一套符合行业发展和管理需要的内部控制机制。具体讲，应符合以下原则：
1、以法律为准绳原则。内部控制制度必须符合有关法律法规的规定，体现法律法规和政策的要求，以保证控制系统的权威性。企业的一切行为必须限制在法律法规的框架内，内部控制系统的建立也是如此。某些单位就内部控制本身来讲可能是严密有效的，但违背了合法性这一大前提，是为法律所不容的。
2、体现内部牵制原则。即每一项业务活动，都必须经过具有互相制约关系的两个或两个部门以上的控制环节方能完成。比如：在销售业务活动中，发票开具环节由财务部门人员处理而不是销售部门的人员处理，目的在于增强牵制作用。
3、体现全面控制原则。全面性原则：一是指内部控制的触角渗透到单位各项业务活动过程和业务各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位；二是指企业的内部控制应贯穿于生产活动的全过程，必须全面规范企业的各项经营活动，使企业业务活动的各个方面都有章可循，形成一个完成的，互相补充、互相协调的内部控制制度体系。
4、以成本效益原则为指导。企业最关心的是经济效益，如果单纯从控制的角度来考虑，参与控制的人员与环节越多，控制措施越严密复杂，控制的效果就越好，其发生的错弊现象就越少，但因控制活动所造成的控制成本就越高。因此，在设计内部控制时，一定要考虑控制投入成本和产出效益之比，只对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制。选择关键控制点是实现少花费而高效率控制的重要途径。
5、制度要具有相对稳定性和连续性。既要保证内部控制的稳定性，又要使内部控制制度在实践中得到补充、完善。
四、建立烟草行业内部控制制度的方法
1、加强行业“国家利益至上”价值观的培养和优化。建立烟草行业内部控制制度是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求。国家局姜成康局长不同场合多次讲到，烟草行业没有自己的特殊利益，全行业必须牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，要把切实维护国家局利益、消费者利益作为烟草工作的根本出发点和落脚点。这既是《烟草专卖法》的根本要求，也是严格行业自律必须始终遵循的行为准则。中国烟草组建以来的发展实践足以证明，什么时候行业内部监管工作抓的紧，抓的好，什么时候发展就做的好，哪个单位内部监管工作做的好，哪个发展就更快。加强行业内部控制制度，关键在于引导员工牢固树立国家利益至上的共同价值观，提高效率和加强自律，自觉规范风险。
2、开展建章立制，搞好内部控制制度的创新。依据国家的法规政策，认真分析解剖烟草行业存在的问题，抓住改进和改善企业管理水平和管理效率这个中心，围绕减少企业风险，提高企业经济效益和赢利水平这个核心，制定本企业内部控制制度或具体的实施办法。此类制度应该从定岗定员、明确岗位职责、完善内部牵制制度入手，按照依规经营的要求建立内部控制制度，做到财产管理制度健全、会计信息真实。同时要考虑效益大于成本的原则，既不能因为内控制度不健全对企业产生负面影响，也不能追求尽善尽美造成无限制支出。
3、敢于寻根溯源，自我揭短，找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束的自控能力。由于行业各企业职工的思想观念和素质、经营管理者的管理理念和管理水平、经营状况和管理状况、内外部环境条件等诸多方面的差异性，企业内控的任务、内容、主要环节和重点不尽相同。因此。要在国家有关政策法规的指导下，一切从本企业的实际出发，科学而准确地确定自控重点和自控目标。就企业的共性来讲，通常应紧紧围绕财务计划与预算、工程预算与管理、产品成本和营销成本、物资采购的计划与采购质量、资产的管理与清查、费用计划的管理与费用支出、费用报销的审批程序、内部审计的监督内容和监督程序，以及对错误核算与错误支出的纠正等经营活动方面，确定企业自控的重点和自控目标。尤其是财务预算、产销成本、货款回收、债权债务清偿、费用支出，始终是内部会计控制的关键环节和重点目标。
4、搞好内部会计制度的体系建设，发挥各系统内控的职能作用。内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，只要有企业经营管理和经济活动，就需要完善内控制度。
（1）建立内部会计制度领导小组。按照《公司法》的要求，结合自身特点建立适合企业内部控制需要的职能机构。如董事会，监事会、总经理等职责分工与制约的组织框架。董事会下可以设立包括审计委员会在内的若干专业委员会，作为实施决策和内部控制的支持机构。要发挥董事会在内部控制中的核心作用保证董事会在决策、监管过程中的独立地位。杜绝高层管理人员交叉任职，防止在资金调拨、资产处置、对外投资方面出现问题。
（2）充分发挥内部审计部门在内控中的监督作用。内部审计机构应直接受董事会或者总经理领导，以保持其独立性和权威性。内部审计工作的职责不仅包括审计会计账目，还包括稽核、评价内控制度是否完善和各职能部门执行指定职能的履行效率，并向企业最高管理部门报告内控制度的执行结果，从而保证内控制度更加完善和严密。
（3）充分发挥社会中介机构和政府监管部门的监督作用。会计师事物所在审计中，通过评价单位内部会计控制制度，可以及时发现和控制审计风险，减少因决算报表存在重大错误或漏报而导致发表不准确审计意见的可能性。应逐步建立和完善相关的法律法规，引导行业企业从内控机制和完善制度两个方面建立和完善内部控制，规范企业行为，防止会计信息失真，杜绝资金往来、对外投资、资产处置中的违法乱纪行为，确保各项经营活动中的有效进行和资产的完整，防止欺诈和舞弊行为。
（4）建立内部会计控制制度的考评体系。内部制度的运行如果没有考核考评，奖励与惩罚，就无法保证该项制度推行和运作。必须对内控制度体系的各组织之间进行纵向和横向的比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，综合评价。实事求是，找出问题，分析原因，综合评价。实事求是，客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，才能激励和鞭策有关部门及员工尽职尽责地去作好内部控制工作。为避免企业机构重复设置，内控制度的考评与企业的经营目标考核或工作质量标准考核应有机地结合起来。
5、确立“以人为本”的思想，不断推内部控制制度的创新。人既是内控制度被监督者、被考核者，又是内控制度的实施者、考评者。内控制度实施效果如何，人是最关键的因数。因此，必须发动管理者和员工主动介入、参与内控制度的各项活动，培养参与意识，提高内控制度的实施水平和实施效果。必须十分重视对管理人员、财会人员的选拔和素质的培训。在单位内部组织机构间、各经办人之间、将不相容的职责和职务相分离，比如财务负责人的执行职务与承担的具体业务职责相分离，避免内部会计控制制度所不允许的职责交叉现象。
