上市公司内部控制体系分析
来源： 《金融与保险》·李国运
2003-09-28
普通
上市公司上市之初一般都是基础较好的企业，而且基本上实行的是按现代企业制度建立的管理模式。即便是先天不足的企业，经过近几年不断改进，也大体符合国家法令法规的要求。然而，一些原本不错的企业，为什么面临摘牌的危险？我们从理论上设立的那么多风险防范机制和预警控制系统，为什么没能发挥效用呢？
原因固然是多方面的，但我以为，除了政府有关部门监督不力、中介机构严重失职之外，与上市公司缺乏完善而有效的内部控制体系有很大关系。
公司内部控制体系是企业风险防范体系，它是由公司股东大会、董事会、经理阶层和职员实施的。为保证公司营运的效率、财务报告的可靠性，相关法令制度和公司章程的遵循等目标的达到而提供合理保证的管理架构和制度保障。一个健全的企业内部控制体系至少应包括以下几个层次；公司所有权、决策经营权和监督权的制衡；公司的决策权和经营权的制衡；公司内部审计的组织模式及职权；公司的财务（会计）控制；公司的内部控制制度和岗位的操作规范。
一、三权制衡问题
上市公司内部控制体系的第一个层面是所有权、经营决策权和监督权的分立与制衡。它由三个部分组成。即由全体股东组成的股东大会、由主要股东组成的董事会及其领导下的经理班子、由股东代表和适当比例公司职工代表组成的监事会。按理，这一控制体系既解决公司的所有权（股东）与经营权（经理）分权制衡问题，也解决所有权之间（大股东与小股东）之间的利益关系问题。这种三权分立，既各司其职、又相互制约的内部控制体系，应该是一个比较完善的法人治理体系，为什么在我国企业中会频繁出现管理失控、监督乏力、股东权益特别是中小股东权益遭到侵害的情况呢？我们先来看看三权制衡体系。
从股权结构上讲，我国的上市公司一般处于大股东的控制之下，而在企业经营困难时，以资产重组之名入主企业的大股东更是被视为企业的救星。从理论上讲，股东大会是公司的权力机构，决定公司的经营方针和投资计划。实际上，由于股东大会每年一般只召开一次，大多数中小股东由于种种原因很少参加会议，即使参加，由于每股一票的表决权，数量众多的中小散户很难形成统一的声音。股东代表大会实际上成了有权选派董事的股东之间的会议，其在某种意义上也就成了董事会。
董事会是对股东大会负责，执行股东大会决议，决定公司经营计划和投资方案等重大问题的机构。但由于董事长一职多由第一大股东选派，是公司的法人代表，第一大股东所在企业的总经理的意图，往往对上市公司有着决定性作用，实际上控制着上市公司。有时几家主要大股东之间为了某种利益也往往相互妥协，因此牺牲广大中小投资者的利益就不足为怪了。
作为监督机构的监事会到底是什么样的机构呢？《公司法》规定：职权上，监事会主要是检查公司账务，对董事会和经理层违反法规及公司章程的行为进行监督，但《公司法》并没有规定监事会对不监督或监督不力或失察负有任何责任。从人员组成上看，监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成，由于监事长一般也由大股东委派或许可，职工代表受制于经理班子，其权威性大打折扣。从活动经费上看，监事由于行使职权往往受制于经营层的反制。放在相当多的企业，监事会形同虚设。因此，公司的政策的制定者也是其执行者，而执行的好坏基本得不到监督，大股东常常以较少的投资操纵着十几倍、几十倍甚至数百倍于其所投的资产。这种四两拨千斤的游戏是极有诱惑力的，在公司的法人治理结构不合理，内部控制体系不正常，外部监控不得力的环境下，一旦出现企业领导层集体犯罪，法人犯罪，或经营决策失控，恶意收购实等情况，企业将遭受毁灭性的打击。而大股东们往往可以利用已有的资金便利和信息便利，保护自己的利益，将损失留给成干上万的中小散户。
二、决策仅与经营管理权的制衡
按照现代企业制度建立的公司，其决策权与经营权应分治。即董事会是公司的决策机构，负责执行股东大会的决议，制定公司经营计划和投资方案，聘任或解聘公司经理，制定公司的具体管理制度；公司经理对董事会负责，主持生产经营管理工作，实施董事会决议；决策权与经营权的制衡是公司第二层次的制衡，以防止公司经理层过分专权而损害股东利益和企业利益，但在不少企业，这一制衡也未发挥应有的作用。其原因之一是：长期以来，一些企业的董事会与经理班子基本重合，董事会大体等于经理层，经理层大多过董事会。所有权、决策权与经营权对于某些人是三者合一了。其原因之二是：即便是决策权与经营权切实分离的企业，由于代表主要股东利益的董事在企业经营方面并非人人都“懂事”，而且由于董事大多是兼职，对企业真正了解不多，每年召开董事会次数有限，仅靠几天的会议就决定企业经营方针，显得草率。既然董事会权限被严重弱化，或与经理班子重合，对经理的制衡更成为一句空话。公司的经理实际上就成了企业控制人。一旦经理决策失当，违法乱纪，便会影响整个公司的命运。这往往是造成我国企业短命的原因之一。近几年，我国的一些上市公司已开始仿效美国企业设立独立董事，聘请与公司无直接或间接利益关系的专家为独立董事，中国证监会也开始重视此事，并将之作为一项要求。从理论上讲，独立董事不仅有参与决策的专业水平，而且能独立、公正地发挥作用，特别是独立董事一般都是某一方面的专家，都有着较高的社会地位。但实际上，专家作为一个决策咨询顾问是可取的，但一旦成为保护股东利益的、与经理层相互制衡的独立董事时，所发挥的作用就会改变。其一，独立董事的候聘人选一般是董事长提议，股东代表大会通过，这种独立董事实际上成为代表大股东利益的增补董事；其二，董事会的决策权与对经理班子的监督权仅限于有限次数的董事会会议，而在有限的时间内要独立董事行使决策和监督的权力并负相应的法律责任，不仅不现实，也不公平。
三、内部审计的地位及其职权
内部审计是公司内部设置的对公司日常生产经营、财务管理、会计核算等诸多方面进行审核稽查的机构，是企业内部控制体系的有力屏障。我国的上市公司内部审计部门在隶属关系上有以下几种情况：①隶属于经理班子，由公司分管财务的经理或总会计师分管；②隶属于经理班子，由公司经理直接分管；③隶属于董事会，由董事长分管；④隶属于监事会，由监事长分管。
第一种模式独立性和权威性最低，效果也最差，现在已基本淘汰。
第二种模式独立性和权威性稍高，但它只能对公司各部门是否贯彻经理班子的思路，是否执行公司已有的管理制度进行审计。
第三种模式的独立性和权威性较高，能深入到经营管理的各个层面，确保董事会对生产经营风险了解与控制。
第四种模式的独立性最高，能够检查公司账务，对董事、经理违反法规或公司章程的行为进行监督。但由于在大多数公司中，监事会有职无权，这种模式效果不甚理想，较少被采用。
在上述模式中，第二种模式对经理层的违法乱纪和滥用职权难以监控，而第三种模式下，若是一个强有力的董事会，则内部审计能有效地防范风险，及时纠正错弊；但若在一个弱化的董事会，或一个与经理班子几近交叉的董事会领导下，内部审计的作用将难以发挥；而且，这一模式对董事会本身无法监察。
四、财务（会计）控制
财务（会计）控制是公司经理层自身和董事会对公司内部控制的又一个层面，它要解决的是公司日常经营活动中的风险控制和经理层经营方针的贯彻与落实等方面的问题。
一个完善的财务（会计）控制体系，不仅能防止公司内部经营风险和错弊，也能遏制经理班子乱用职权与违法乱纪的行为。而无数事实证明：一家公司的经营失误。管理混乱与财务（会计）控制不当密切相关。企业的财务（会计）控制者到底是个什么样的角色？
《公司法》规定，公司财务负责人由公司经理提名，由董事会聘任或解聘。由于财务负责人责权的特殊性，在公司重组或经理人员变更时，财务负责人往往是最先被更换的。一般情况下，财务负责人是公司经理的心腹是个不争的事实。我们当然不希望经理与财务负责人相互摩擦，但我们应该明确，这是两种应分别向董事会负责的不同的岗位。两者的适度牵制，能使管理更科学，更透明。当公司存在重大隐患，可能出现风险时，决策者能及时制止，投资者也应能从公司披露的财务信息中被告之。实际情况又是怎样的呢？由少数大股东组成的董事会在上市公司主要维持决策权，对经理层的监督则相对分散。即便是在董事会领导的内部审计模式下，也由于审计只是事后监督，而无法保证其及时性，一旦经理的目标与所有者的目标不一致，假如经理与财务负责人“合谋”，情况就变得更加复杂，更具隐蔽性和欺骗性，企业和投资者的风险也更大。
五、内部控制制度和岗位的操作规程
在日常经营管理中，健全的规章制度和完善的操作流程，同样也是内控体系的重要组成部分，也能有效地防范风险。遗憾的是在不少上市公司由于人员变动频繁，内部控制制度或极不完善，或流于形式，往往为经济犯罪提供了可乘之机。一些公司操作规程十分粗放，由于缺乏统一的、详尽的、具有很强操作性的岗位操作流程，对同一笔经济业务，不同的人处理会有不同的结果。有些公司核算制度弹性过大，使信息的可比性较差，误导决策，造成重大损失。
六、建议
从以上分析不难看出，上市公司内部控制体系中的确存在许多缺陷。千里长堤，溃于蚁穴。在市场经济时代，稍有不慎，五年老店便会灰飞烟灭，因此完善内部控制体系尤为必要，对此，笔者认为：
1.改进“三权”制衡体系。首先应适时修改《公司法》和《证券法》，建立征集股票表决权法，并允许国家指定的专业机构代表广大中小散户在股东大会上行使权力，使股东大会真正成为代表全体股东利益的机构，而不是少数大股东的俱乐部；其次，明确规定的中小投资者代表进入董事会的名额，防止少数几家大股东操纵董事会；再者，强化监事会的权力，明确监事会失察的法律责任，同时从会计制度上规定监事会履行职责的资金来源，确保监事会责权利的落实。
2.切实保障两权分离。法律应严格限制董事会与经理班子的重合，并将重合的比例限制在25％以内。同时加强董事会的建设，在董事会下分别组建各种专门委员会，使之成为一个有能力对公司重大事项进行决策，有能力对经理班子进行检查监督，有能力对全体股东负责的机构。当然，法律也应保证经理班子正常的生产经营活动，防止制衡过度。
3.建立监事会领导下的内部审计机构。既然监事会的超然地位决定了它的公正性，我们就不能让它形同虚设，而必须保证它责权利的完整性，使它切实发挥作用。内部审计的相对独立性和公正性决定了内部审计机构应维护全体股东的权益，而不仅仅是少数大股东的利益，因此隶属于责权利完整的监事会领导，独立于决策经营机构之外，是内部审计机构的最佳选择。内部审计机构隶属于监事会后，应从法律和公司章程上保证内部审计人员履行职能所必须的经费和略高于公司同类员工平均水平的工薪收入。
4.实行财务负责人董事会推荐制。财务机构人员应相对稳定，财务负责人不应因经理班子的变动而变动，以保证财务管理、会计核算、内部控制制度执行的连续性、稳定性、可比性。
5.建立健全切实可行的公司内部控制制度，完善各种岗位操作流程。内部控制制度建立的目的必须是防范风险，堵塞漏洞，而不是装门面或应付检查。而各种岗位操作流程也必须做到科学化、规范化。内部审计部门应将对内部控制制度和各种岗位操作流程的制定与执行的审计作为一个必查的内容。
原因固然是多方面的，但我以为，除了政府有关部门监督不力、中介机构严重失职之外，与上市公司缺乏完善而有效的内部控制体系有很大关系。
公司内部控制体系是企业风险防范体系，它是由公司股东大会、董事会、经理阶层和职员实施的。为保证公司营运的效率、财务报告的可靠性，相关法令制度和公司章程的遵循等目标的达到而提供合理保证的管理架构和制度保障。一个健全的企业内部控制体系至少应包括以下几个层次；公司所有权、决策经营权和监督权的制衡；公司的决策权和经营权的制衡；公司内部审计的组织模式及职权；公司的财务（会计）控制；公司的内部控制制度和岗位的操作规范。
一、三权制衡问题
上市公司内部控制体系的第一个层面是所有权、经营决策权和监督权的分立与制衡。它由三个部分组成。即由全体股东组成的股东大会、由主要股东组成的董事会及其领导下的经理班子、由股东代表和适当比例公司职工代表组成的监事会。按理，这一控制体系既解决公司的所有权（股东）与经营权（经理）分权制衡问题，也解决所有权之间（大股东与小股东）之间的利益关系问题。这种三权分立，既各司其职、又相互制约的内部控制体系，应该是一个比较完善的法人治理体系，为什么在我国企业中会频繁出现管理失控、监督乏力、股东权益特别是中小股东权益遭到侵害的情况呢？我们先来看看三权制衡体系。
从股权结构上讲，我国的上市公司一般处于大股东的控制之下，而在企业经营困难时，以资产重组之名入主企业的大股东更是被视为企业的救星。从理论上讲，股东大会是公司的权力机构，决定公司的经营方针和投资计划。实际上，由于股东大会每年一般只召开一次，大多数中小股东由于种种原因很少参加会议，即使参加，由于每股一票的表决权，数量众多的中小散户很难形成统一的声音。股东代表大会实际上成了有权选派董事的股东之间的会议，其在某种意义上也就成了董事会。
董事会是对股东大会负责，执行股东大会决议，决定公司经营计划和投资方案等重大问题的机构。但由于董事长一职多由第一大股东选派，是公司的法人代表，第一大股东所在企业的总经理的意图，往往对上市公司有着决定性作用，实际上控制着上市公司。有时几家主要大股东之间为了某种利益也往往相互妥协，因此牺牲广大中小投资者的利益就不足为怪了。
作为监督机构的监事会到底是什么样的机构呢？《公司法》规定：职权上，监事会主要是检查公司账务，对董事会和经理层违反法规及公司章程的行为进行监督，但《公司法》并没有规定监事会对不监督或监督不力或失察负有任何责任。从人员组成上看，监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成，由于监事长一般也由大股东委派或许可，职工代表受制于经理班子，其权威性大打折扣。从活动经费上看，监事由于行使职权往往受制于经营层的反制。放在相当多的企业，监事会形同虚设。因此，公司的政策的制定者也是其执行者，而执行的好坏基本得不到监督，大股东常常以较少的投资操纵着十几倍、几十倍甚至数百倍于其所投的资产。这种四两拨千斤的游戏是极有诱惑力的，在公司的法人治理结构不合理，内部控制体系不正常，外部监控不得力的环境下，一旦出现企业领导层集体犯罪，法人犯罪，或经营决策失控，恶意收购实等情况，企业将遭受毁灭性的打击。而大股东们往往可以利用已有的资金便利和信息便利，保护自己的利益，将损失留给成干上万的中小散户。
二、决策仅与经营管理权的制衡
按照现代企业制度建立的公司，其决策权与经营权应分治。即董事会是公司的决策机构，负责执行股东大会的决议，制定公司经营计划和投资方案，聘任或解聘公司经理，制定公司的具体管理制度；公司经理对董事会负责，主持生产经营管理工作，实施董事会决议；决策权与经营权的制衡是公司第二层次的制衡，以防止公司经理层过分专权而损害股东利益和企业利益，但在不少企业，这一制衡也未发挥应有的作用。其原因之一是：长期以来，一些企业的董事会与经理班子基本重合，董事会大体等于经理层，经理层大多过董事会。所有权、决策权与经营权对于某些人是三者合一了。其原因之二是：即便是决策权与经营权切实分离的企业，由于代表主要股东利益的董事在企业经营方面并非人人都“懂事”，而且由于董事大多是兼职，对企业真正了解不多，每年召开董事会次数有限，仅靠几天的会议就决定企业经营方针，显得草率。既然董事会权限被严重弱化，或与经理班子重合，对经理的制衡更成为一句空话。公司的经理实际上就成了企业控制人。一旦经理决策失当，违法乱纪，便会影响整个公司的命运。这往往是造成我国企业短命的原因之一。近几年，我国的一些上市公司已开始仿效美国企业设立独立董事，聘请与公司无直接或间接利益关系的专家为独立董事，中国证监会也开始重视此事，并将之作为一项要求。从理论上讲，独立董事不仅有参与决策的专业水平，而且能独立、公正地发挥作用，特别是独立董事一般都是某一方面的专家，都有着较高的社会地位。但实际上，专家作为一个决策咨询顾问是可取的，但一旦成为保护股东利益的、与经理层相互制衡的独立董事时，所发挥的作用就会改变。其一，独立董事的候聘人选一般是董事长提议，股东代表大会通过，这种独立董事实际上成为代表大股东利益的增补董事；其二，董事会的决策权与对经理班子的监督权仅限于有限次数的董事会会议，而在有限的时间内要独立董事行使决策和监督的权力并负相应的法律责任，不仅不现实，也不公平。
三、内部审计的地位及其职权
内部审计是公司内部设置的对公司日常生产经营、财务管理、会计核算等诸多方面进行审核稽查的机构，是企业内部控制体系的有力屏障。我国的上市公司内部审计部门在隶属关系上有以下几种情况：①隶属于经理班子，由公司分管财务的经理或总会计师分管；②隶属于经理班子，由公司经理直接分管；③隶属于董事会，由董事长分管；④隶属于监事会，由监事长分管。
第一种模式独立性和权威性最低，效果也最差，现在已基本淘汰。
第二种模式独立性和权威性稍高，但它只能对公司各部门是否贯彻经理班子的思路，是否执行公司已有的管理制度进行审计。
第三种模式的独立性和权威性较高，能深入到经营管理的各个层面，确保董事会对生产经营风险了解与控制。
第四种模式的独立性最高，能够检查公司账务，对董事、经理违反法规或公司章程的行为进行监督。但由于在大多数公司中，监事会有职无权，这种模式效果不甚理想，较少被采用。
在上述模式中，第二种模式对经理层的违法乱纪和滥用职权难以监控，而第三种模式下，若是一个强有力的董事会，则内部审计能有效地防范风险，及时纠正错弊；但若在一个弱化的董事会，或一个与经理班子几近交叉的董事会领导下，内部审计的作用将难以发挥；而且，这一模式对董事会本身无法监察。
四、财务（会计）控制
财务（会计）控制是公司经理层自身和董事会对公司内部控制的又一个层面，它要解决的是公司日常经营活动中的风险控制和经理层经营方针的贯彻与落实等方面的问题。
一个完善的财务（会计）控制体系，不仅能防止公司内部经营风险和错弊，也能遏制经理班子乱用职权与违法乱纪的行为。而无数事实证明：一家公司的经营失误。管理混乱与财务（会计）控制不当密切相关。企业的财务（会计）控制者到底是个什么样的角色？
《公司法》规定，公司财务负责人由公司经理提名，由董事会聘任或解聘。由于财务负责人责权的特殊性，在公司重组或经理人员变更时，财务负责人往往是最先被更换的。一般情况下，财务负责人是公司经理的心腹是个不争的事实。我们当然不希望经理与财务负责人相互摩擦，但我们应该明确，这是两种应分别向董事会负责的不同的岗位。两者的适度牵制，能使管理更科学，更透明。当公司存在重大隐患，可能出现风险时，决策者能及时制止，投资者也应能从公司披露的财务信息中被告之。实际情况又是怎样的呢？由少数大股东组成的董事会在上市公司主要维持决策权，对经理层的监督则相对分散。即便是在董事会领导的内部审计模式下，也由于审计只是事后监督，而无法保证其及时性，一旦经理的目标与所有者的目标不一致，假如经理与财务负责人“合谋”，情况就变得更加复杂，更具隐蔽性和欺骗性，企业和投资者的风险也更大。
五、内部控制制度和岗位的操作规程
在日常经营管理中，健全的规章制度和完善的操作流程，同样也是内控体系的重要组成部分，也能有效地防范风险。遗憾的是在不少上市公司由于人员变动频繁，内部控制制度或极不完善，或流于形式，往往为经济犯罪提供了可乘之机。一些公司操作规程十分粗放，由于缺乏统一的、详尽的、具有很强操作性的岗位操作流程，对同一笔经济业务，不同的人处理会有不同的结果。有些公司核算制度弹性过大，使信息的可比性较差，误导决策，造成重大损失。
六、建议
从以上分析不难看出，上市公司内部控制体系中的确存在许多缺陷。千里长堤，溃于蚁穴。在市场经济时代，稍有不慎，五年老店便会灰飞烟灭，因此完善内部控制体系尤为必要，对此，笔者认为：
1.改进“三权”制衡体系。首先应适时修改《公司法》和《证券法》，建立征集股票表决权法，并允许国家指定的专业机构代表广大中小散户在股东大会上行使权力，使股东大会真正成为代表全体股东利益的机构，而不是少数大股东的俱乐部；其次，明确规定的中小投资者代表进入董事会的名额，防止少数几家大股东操纵董事会；再者，强化监事会的权力，明确监事会失察的法律责任，同时从会计制度上规定监事会履行职责的资金来源，确保监事会责权利的落实。
2.切实保障两权分离。法律应严格限制董事会与经理班子的重合，并将重合的比例限制在25％以内。同时加强董事会的建设，在董事会下分别组建各种专门委员会，使之成为一个有能力对公司重大事项进行决策，有能力对经理班子进行检查监督，有能力对全体股东负责的机构。当然，法律也应保证经理班子正常的生产经营活动，防止制衡过度。
3.建立监事会领导下的内部审计机构。既然监事会的超然地位决定了它的公正性，我们就不能让它形同虚设，而必须保证它责权利的完整性，使它切实发挥作用。内部审计的相对独立性和公正性决定了内部审计机构应维护全体股东的权益，而不仅仅是少数大股东的利益，因此隶属于责权利完整的监事会领导，独立于决策经营机构之外，是内部审计机构的最佳选择。内部审计机构隶属于监事会后，应从法律和公司章程上保证内部审计人员履行职能所必须的经费和略高于公司同类员工平均水平的工薪收入。
4.实行财务负责人董事会推荐制。财务机构人员应相对稳定，财务负责人不应因经理班子的变动而变动，以保证财务管理、会计核算、内部控制制度执行的连续性、稳定性、可比性。
5.建立健全切实可行的公司内部控制制度，完善各种岗位操作流程。内部控制制度建立的目的必须是防范风险，堵塞漏洞，而不是装门面或应付检查。而各种岗位操作流程也必须做到科学化、规范化。内部审计部门应将对内部控制制度和各种岗位操作流程的制定与执行的审计作为一个必查的内容。
