新形势下的高校内部会计控制
来源： 特区财会·吴 猛
2002-11-06
普通
“七五”以来，我国高校的内部会计控制管理对教育兴国战略的实施和促进高等教育的改革和发展等都起到了非常重要的作用。但随着国家各项改革的不断深入及高校各项改革的不断深化，高校内部会计控制面临新的形势。如何有效解决当前高校内部会计控制中存在的问题，进一步充分发挥内部会计控制对高等教育的促进作用，是当前高校面对的一个迫切而重要的课题。
一、当前内部会计控制存在的主要问题
1.内部会计控制的法律法规不健全。
虽然我国从20世纪90年代起开始加大了对内部控制理论建设的力度，但限于我国法制建设的实际情况，已发布实施的有关内部会计控制的法律法规还比较少，一直未能形成一个相对完整的内部会计控制理论体系，如《独立审计具体准则第9号——内部控制和审计风险》和《加强金融机构内部控制的指导原则》等内部会计控制法律法规主要是从行业的角度予以规定，相互之间缺乏联系。由于没有专门针对高校内部会计控制的法律法规指导，高校结合自身情况制定的内部会计控制制度也不健全，从而妨碍了内部会计控制规范作用的发挥。
2.对内部会计控制的定位不够准确、全面，在具体执行内部会计控制时出现偏差。
在《内部会计控制规范——基本规范(试行)》发布之前，理论界对内部会计控制有不同的解释，没有一个统一的定义。高校在理解和具体实施内部会计控制中，容易发生把握不准、顾此失彼、轻重不分等现象，客观上弱化了内部会计控制的作用。
在实施内部会计控制时，高校主要存在以下几个方面问题：
①内部会计控制的内容不全面，如有些高校未建立对外投资等内部会计控制制度，导致对外投资决策程序不合规范，风险增大；
②内部会计控制约束的对象不全面，在实施内部会计控制时，有些高校约束的主要是对财政经费进行会计处理的人员，而对各校办产业及后勤实体等进行会计处理的人员约束得很少；
③内部会计控制的范围不全面，如高校往往强调对财政性经费的内部会计控制，而弱化对预算外，特别是创收经费等的内部会计控制；有些高校未将二级财务纳入内部会计控制的范围，或控制不严，监督不力；对各项收支账款有较明确的内部控制措施，并严格地执行，而对各项往来款项的审批手续却不全，控制也不严格；由于基建账务的处理是以其行业会计制度为依据，很多会计人员对基建的情况又不够熟悉，导致难以对基建进行有效的内部会计控制。
3.内部会计控制意识有待转变。
由于经费来源以财政拨款为主，很多高校长期以来重计划而轻执行和考核，并衍生了重财轻物的观念，对我国教育资源的优化配置，以及教育资源的充分利用带来了不利的影响。另外，高校在后勤社会化改革、校办产业发展中，在重大支出项目安排中，缺乏相关的决策程序及责任制度，少有专家科学、谨慎的论证，也没有相关的风险防范和控制措施。
4.对内部会计控制的监控力度需要加强。
有些高校未设置专门的机构或人员对内部会计控制执行情况进行监督检查，而由内部会计控制执行部门自己进行监督检查；各级财政部门对高校内部会计控制的建立及执行情况的监督检查力度不够等，导致了监控力度的欠缺，影响了内部会计控制在高等教育发展中的作用的发挥。
二、有效进行内部会计控制的应对措施
1.建立健全内部会计控制制度，逐步建立一个符合国情的内部会计控制规范体系。
社会主义现代化建设的不断深入、高校改革的不断深化及我国加入WTO后面临的新形势、新情况，不仅要求我们对国内已有的内部会计控制理论进行总结，还要求我们学习和理解国际上包括COSO报告在内的内部控制先进理论，汲取其精华。同时，对国内外内部会计控制的实际执行情况进行调研，广泛征求意见，在已发布的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》的基础上，进一步建立健全其他具体内部会计控制规范及相关操作规范，从而逐步形成一个较完整的内部会计控制规范体系，对我国包括高校在内的所有单位的内部会计控制制度建设起指导和规范作用。
2.准确理解内部会计控制的定位及内涵，确保内部会计控制有效实施。
财政部已发布的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》、《内部会计控制规范——货币资金(试行)》对内部控制进行了明确的定位，即“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制”，同时，也对内部会计控制的内容进行了概括的说明，这将有利于我们准确理解和具体把握内部会计控制的定位及内涵。
针对目前内部会计控制中存在的主要问题，高校在具体实施内部会计控制中应坚持以下几个原则：
①全面性原则。内部会计控制应约束单位内部涉及会计工作的所有部门及人员，即对一级财务部门(含预算内账务、预算外账务)、二级财务部门、校办产业及后勤实体等部门及其会计人员都按照统一的内部会计控制标准进行控制；
②合理性原则。高校应将财政性经费和包括创收经费在内的预算外经费都统一纳入到内部会计控制的范畴中来，摒弃按经费来源的不同而采用不同的内部会计控制制度及标准的做法；
③高校负责人负责制原则。《会计法》规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，《内部会计控制规范》则进一步规定“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责”，因此，高校负责人是内部会计控制中的一个重要主体，不能也不应该独立于内部会计控制之外，应将对内部会计控制的领导真正落到实处；
④内部牵制原则。控制论指出，有效的牵制、制衡能保证决策程序的公开、公平、公正，保证决策内容的准确。因此，高校应通过建立重大投资决策的集体审议联签及工程项目投资决策的责任制度、对预算内限额以上资金实行集体审批的内部牵制方法等，对内部会计控制的主体及内容进行有效的内部牵制，保证内部会计控制作用的有效发挥。
为保证对各项经济业务及相关岗位的有效控制，高校应坚持业务控制与业务循环控制相结合的原则，既有对具体业务的控制，也有针对业务循环及关键控制点的控制。为此，高校应及时进行内部会计控制的“流程再造”，设置切合自身实际的会计业务处理流程，并将对流程中各关键控制点的控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
三、转变观念，确立正确的内部会计控制意识
高校内部会计控制弱化的一个重要原因就是没有正确的内部会计控制意识。结合已发布的《内部会计控制规范》，高校应着重确立两种意识，即预算控制意识、风险意识。
首先，应树立正确的预算控制意识。预算控制不是简单的对预算编制的控制，而是包括预算编制、执行、分析及考核等在内的整体的、动态的控制。因此，除在编制部门预算时，高校要结合单位实际情况按规定的标准编列到具体项目外，还应运用一系列财务综合分析指标，如支出预算完成率、设备利用率等，对工资总额及定员定额情况、资产、资金和效益状况等进行分析，对各项资产的保管、使用等情况进行考核，切实管好、用好国有资产，提高资产使用效益。
其次，应树立正确的风险意识。高等教育作为国家的一项产业，虽然以国家财政拨款为主要经费来源，但在其发展中也存在着教育培养成本提高或教育资源浪费等风险，特别是在后勤社会化及校办产业发展中，存在着经营亏损甚至经营实体破产等风险。因此，高校应将风险意识作为内部会计控制的一项重要内容予以规范，设立人员及公用经费支出、基建项目招投标等风险控制点，并相应采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析及风险报告等措施。
四、加强对高校内部会计控制的监督检查
监督是会计的基本职能之一，其执行与否及执行的有效程度都对内部会计控制作用的发挥有着重大的影响，因此，高校及相关部门应努力建立健全监督检查制度，并使之成为自我约束、自我完善的机制，主要包括以下几个方面：
1.高校应设立专门的机构或指定专门人员对内部会计控制制度执行情况进行监督检查，建立健全监督检查制度。内部会计控制是一项长期的、涉及到诸多经济内容的系统工程，而相对独立的专门机构或专门人员、可行的监督检查制度能较好地保证内部会计控制系统正常、有序地运行。
2.各级财政部门应加强对高校内部会计控制的指导和检查。财政部门制定的有关内部会计控制的法律法规对高校内部会计控制有着规范和指导作用，同时，财政部门就有关内部会计控制而进行的各项检查及验收等，又能从外部有效地促进高校内部会计控制规范的实施。如深圳市财政局通过颁布《深圳市会计基础工作规范化管理办法》，在全市范围内开展会计基础工作规范化及《会计法》执法情况大检查等，加强了对高校内部会计控制的监督检查，促进了高校内部会计控制作用的发挥。
一、当前内部会计控制存在的主要问题
1.内部会计控制的法律法规不健全。
虽然我国从20世纪90年代起开始加大了对内部控制理论建设的力度，但限于我国法制建设的实际情况，已发布实施的有关内部会计控制的法律法规还比较少，一直未能形成一个相对完整的内部会计控制理论体系，如《独立审计具体准则第9号——内部控制和审计风险》和《加强金融机构内部控制的指导原则》等内部会计控制法律法规主要是从行业的角度予以规定，相互之间缺乏联系。由于没有专门针对高校内部会计控制的法律法规指导，高校结合自身情况制定的内部会计控制制度也不健全，从而妨碍了内部会计控制规范作用的发挥。
2.对内部会计控制的定位不够准确、全面，在具体执行内部会计控制时出现偏差。
在《内部会计控制规范——基本规范(试行)》发布之前，理论界对内部会计控制有不同的解释，没有一个统一的定义。高校在理解和具体实施内部会计控制中，容易发生把握不准、顾此失彼、轻重不分等现象，客观上弱化了内部会计控制的作用。
在实施内部会计控制时，高校主要存在以下几个方面问题：
①内部会计控制的内容不全面，如有些高校未建立对外投资等内部会计控制制度，导致对外投资决策程序不合规范，风险增大；
②内部会计控制约束的对象不全面，在实施内部会计控制时，有些高校约束的主要是对财政经费进行会计处理的人员，而对各校办产业及后勤实体等进行会计处理的人员约束得很少；
③内部会计控制的范围不全面，如高校往往强调对财政性经费的内部会计控制，而弱化对预算外，特别是创收经费等的内部会计控制；有些高校未将二级财务纳入内部会计控制的范围，或控制不严，监督不力；对各项收支账款有较明确的内部控制措施，并严格地执行，而对各项往来款项的审批手续却不全，控制也不严格；由于基建账务的处理是以其行业会计制度为依据，很多会计人员对基建的情况又不够熟悉，导致难以对基建进行有效的内部会计控制。
3.内部会计控制意识有待转变。
由于经费来源以财政拨款为主，很多高校长期以来重计划而轻执行和考核，并衍生了重财轻物的观念，对我国教育资源的优化配置，以及教育资源的充分利用带来了不利的影响。另外，高校在后勤社会化改革、校办产业发展中，在重大支出项目安排中，缺乏相关的决策程序及责任制度，少有专家科学、谨慎的论证，也没有相关的风险防范和控制措施。
4.对内部会计控制的监控力度需要加强。
有些高校未设置专门的机构或人员对内部会计控制执行情况进行监督检查，而由内部会计控制执行部门自己进行监督检查；各级财政部门对高校内部会计控制的建立及执行情况的监督检查力度不够等，导致了监控力度的欠缺，影响了内部会计控制在高等教育发展中的作用的发挥。
二、有效进行内部会计控制的应对措施
1.建立健全内部会计控制制度，逐步建立一个符合国情的内部会计控制规范体系。
社会主义现代化建设的不断深入、高校改革的不断深化及我国加入WTO后面临的新形势、新情况，不仅要求我们对国内已有的内部会计控制理论进行总结，还要求我们学习和理解国际上包括COSO报告在内的内部控制先进理论，汲取其精华。同时，对国内外内部会计控制的实际执行情况进行调研，广泛征求意见，在已发布的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》的基础上，进一步建立健全其他具体内部会计控制规范及相关操作规范，从而逐步形成一个较完整的内部会计控制规范体系，对我国包括高校在内的所有单位的内部会计控制制度建设起指导和规范作用。
2.准确理解内部会计控制的定位及内涵，确保内部会计控制有效实施。
财政部已发布的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》、《内部会计控制规范——货币资金(试行)》对内部控制进行了明确的定位，即“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制”，同时，也对内部会计控制的内容进行了概括的说明，这将有利于我们准确理解和具体把握内部会计控制的定位及内涵。
针对目前内部会计控制中存在的主要问题，高校在具体实施内部会计控制中应坚持以下几个原则：
①全面性原则。内部会计控制应约束单位内部涉及会计工作的所有部门及人员，即对一级财务部门(含预算内账务、预算外账务)、二级财务部门、校办产业及后勤实体等部门及其会计人员都按照统一的内部会计控制标准进行控制；
②合理性原则。高校应将财政性经费和包括创收经费在内的预算外经费都统一纳入到内部会计控制的范畴中来，摒弃按经费来源的不同而采用不同的内部会计控制制度及标准的做法；
③高校负责人负责制原则。《会计法》规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，《内部会计控制规范》则进一步规定“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责”，因此，高校负责人是内部会计控制中的一个重要主体，不能也不应该独立于内部会计控制之外，应将对内部会计控制的领导真正落到实处；
④内部牵制原则。控制论指出，有效的牵制、制衡能保证决策程序的公开、公平、公正，保证决策内容的准确。因此，高校应通过建立重大投资决策的集体审议联签及工程项目投资决策的责任制度、对预算内限额以上资金实行集体审批的内部牵制方法等，对内部会计控制的主体及内容进行有效的内部牵制，保证内部会计控制作用的有效发挥。
为保证对各项经济业务及相关岗位的有效控制，高校应坚持业务控制与业务循环控制相结合的原则，既有对具体业务的控制，也有针对业务循环及关键控制点的控制。为此，高校应及时进行内部会计控制的“流程再造”，设置切合自身实际的会计业务处理流程，并将对流程中各关键控制点的控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
三、转变观念，确立正确的内部会计控制意识
高校内部会计控制弱化的一个重要原因就是没有正确的内部会计控制意识。结合已发布的《内部会计控制规范》，高校应着重确立两种意识，即预算控制意识、风险意识。
首先，应树立正确的预算控制意识。预算控制不是简单的对预算编制的控制，而是包括预算编制、执行、分析及考核等在内的整体的、动态的控制。因此，除在编制部门预算时，高校要结合单位实际情况按规定的标准编列到具体项目外，还应运用一系列财务综合分析指标，如支出预算完成率、设备利用率等，对工资总额及定员定额情况、资产、资金和效益状况等进行分析，对各项资产的保管、使用等情况进行考核，切实管好、用好国有资产，提高资产使用效益。
其次，应树立正确的风险意识。高等教育作为国家的一项产业，虽然以国家财政拨款为主要经费来源，但在其发展中也存在着教育培养成本提高或教育资源浪费等风险，特别是在后勤社会化及校办产业发展中，存在着经营亏损甚至经营实体破产等风险。因此，高校应将风险意识作为内部会计控制的一项重要内容予以规范，设立人员及公用经费支出、基建项目招投标等风险控制点，并相应采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析及风险报告等措施。
四、加强对高校内部会计控制的监督检查
监督是会计的基本职能之一，其执行与否及执行的有效程度都对内部会计控制作用的发挥有着重大的影响，因此，高校及相关部门应努力建立健全监督检查制度，并使之成为自我约束、自我完善的机制，主要包括以下几个方面：
1.高校应设立专门的机构或指定专门人员对内部会计控制制度执行情况进行监督检查，建立健全监督检查制度。内部会计控制是一项长期的、涉及到诸多经济内容的系统工程，而相对独立的专门机构或专门人员、可行的监督检查制度能较好地保证内部会计控制系统正常、有序地运行。
2.各级财政部门应加强对高校内部会计控制的指导和检查。财政部门制定的有关内部会计控制的法律法规对高校内部会计控制有着规范和指导作用，同时，财政部门就有关内部会计控制而进行的各项检查及验收等，又能从外部有效地促进高校内部会计控制规范的实施。如深圳市财政局通过颁布《深圳市会计基础工作规范化管理办法》，在全市范围内开展会计基础工作规范化及《会计法》执法情况大检查等，加强了对高校内部会计控制的监督检查，促进了高校内部会计控制作用的发挥。
