论私营企业会计控制
来源： 张玉忠、王卉
2002-11-29
普通
[摘 要]私营企业会计控制薄弱是一个尚未解决的难点问题,结合规模较大的私营企业会计工作状况,从政府外部约束,社会审计以及私营企业会计基础工作等方面,深入分析了会计控制薄弱的原因,提出了综合配套的改革措施。
[关键词]私营企业;会计控制;社会审计;会计责任主体
企业会计秩序紊乱、造假严重已是不争的事实。在对规模较大、实力较强的私营企业年度会计报表审计和调查过程中,我们深感这一问题较之国有企业会计问题更为严重。帐目混乱零散、帐实不符;内控制度虚设、交接不清;乱摊乱支等问题较为普遍,由此造成国家税收大量流失,同时也影响了私营企业的健康发展,加大了业主的经营风险。私营企业会计控制薄弱之原因除具有同国有企业的共性之外,还有其自身的特殊性。本文拟从私营企业的性质和实际状况出发,就如何实现有效的会计控制提出我们的看法。
一、 私营企业会计控制薄弱的原因分析
(一) 政府约束失败
1. 各级政府部门缺乏实施有效监督的内在动力。政府公务员不是企业的出资者,其收入与私营企业业绩没有任何联系,当政府对其是否正确履行职责缺乏有力约束时,他们不可能真正代表国家正确行使监督权利,他们并不具备实施有效监督的内在积极性。
2. 监督成本高。在市场经济条件下,身处外部的政府部门不可能对企业进行及时、全面的监督。另外,政府部门与私营企业之间存在着信息不对称,而且由于私营企业会计基础工作很不规范,使得这种固有的信息不对称现象较之国有企业更加明显。要获取监督所必需的、充分可靠的财务信息,提高事后监督的有效性,政府为此而支付的监督成本会很高,较之会计师事务所的监督来讲是很不经济的。
3. 政府公务员与私营企业的合谋。这是现实经济生活中政府约束失败的重要根源之一。税务、工商、财政等部门的公务员与企业合谋作假帐、随意减免税收,收受贿赂等腐败现象较为普遍。由于审计证据的获取相当困难,使得对这类腐败现象的查处(监督监督者)变得更加困难。反过来又使得这种串通合谋损害国家利益的行为更加有恃无恐。随着法律制度的完善,这种状况会得到一定的改善,但政府用于监督“监督者”的成本将非常高,而且往往达不到预期的效果。
(二) 缺乏社会审计监督
社会审计的业务范围目前尚未全面涉及到私营企业,还不是私营企业会计监督的主要形式。一是法律上尚未明确规定私营企业年度会计报表必须经注册会计师审计方能报出;二是私营企业会计基础工作和内控制度很不完善,经营活动中违规违纪现象较为普遍,对其进行年度会计报表审计会有很高的执业风险,会计师事务所不愿从事私营企业的审计。目前,仅在政府需要时或有民事纠纷时以及产权变动时,才不得不涉及。因此,私营企业目前尚未被纳入社会审计监督的范围之内,对其约束的防线只有一条——政府监督,而且是失败的。
(三) 会计基础工作不规范及内控制度的不健全
目前在绝大多数私营企业中会计基础工作很不规范,内控制度很不健全。产生这一问题的原因既有外部原因也有内部原因。一是各级财政部门对私营企业会计基础工作规范化与内控制度的建立,没有严格履行其监督职能,疏于指导和监督。我们认为这是主要原因;二是私营企业一般受业主一个人支配或几人支配,从对管理的重视程度等方面讲,都不愿意建立严格的控制或不遵守业主自己建立的控制;三是目前我国私营企业自身的固有缺陷如一人说了算,人事政策上重忠诚、轻才能,经营管理不规范,员工社会保障上缺乏安全感等,使之不愿招聘或难以招聘到高素质的财会人员,并且很难留住优秀的财会管理人才。
这种状况既损害了私营业主自身的根本利益,如造成企业资产流失、浪费严重、经营管理混乱等,又致使外部监督困难重重。零散混乱的会计资料使得政府有关部门和注册会计师无法获取充分、适当的审计证据,无法认定事实真相,无法提出合理的审计意见。
二、 加强私营企业会计控制的措施
(一) 导入社会审计监督,使会计师事务所成为私营企业外部监督的主导力量
1. 建议国家应尽快从法规上做出明确规定,私营企业必须实行年度会计报表注册会计师审计制度。注册会计师审计是“三位一体”会计监督体系中的重要组成部分。对私营企业来讲更具有必要性和紧迫性。一是目前私营企业普遍处于无外部监督约束的状态;二是私营企业会计基础工作很不规范,内部控制制度达不到基本要求,有的企业则根本没有内部控制制度,而会计基础工作规范化和内部控制制度的建立和完善显然不是一日之功。因此,目前来讲,引入注册会计师审计是市场经济条件下对私营企业进行外部约束的必然选择,也是监督成本最低、见效最快且审计效果最优的外部监督约束形式。一些规模较大、会计工作较为规范的私营企业,为了树立良好的企业形象,取得金融机构和社会公众的信任,主动委托会计师事务所进行年度会计报表审计,说明私营企业对注册会计师的服务有内在的要求。
2. 引入社会审计后,注册会计师可以利用其智力优势,主动服务于私营企业,在帮助其健全内部控制制度、代理记帐、税务代理、培训财会人员及对重大经济决策和主要投资项目、生产项目等的实施进行论证诸方面为私营企业提供会计咨询和会计服务,对规范私营企业会计行为、提高管理水平将起到重要作用。
3. 加快注册会计师行业改革,提高注册会计师的执业质量。(1)加强行业监管,完善与监管工作有关的法律法规。(2)建立行业质量监管体系。一是加强内部监督;二是与中国证监会、审计署、国务院稽察特派员总署等部门密切配合,对社会影响较大的企业审计进行重点检查监督;三是依靠社会各界力量,完善举报制度,欢迎新闻媒体的舆论监督,让全社会共同监督注册会计师的执业活动。(3)加强执业培训,提高其专业水平、执业能力和职业道德水平。(4)初步开放中国的会计市场,完善《注册会计师法》,真正做到依法执业。
(二) 财政部门应下大力气,真正抓好私营企业会计基础工作规范化建设
1. 财政部门应指导督促私营企业依《会计基础工作规范》的要求建立健全帐簿体系。财政部门首先可依据有关法规规定,要求私营企业在规定的时间内建立起较为完整的帐簿体系。其次,在注册会计师对私营企业审计中如果发现不符合会计基础工作规范要求的,应及时提出审计意见,报送财政部门严肃处理。再次,财政部门应加强工作指导,帮助私营企业依法建帐。
2. 加强对私营企业会计人员的监督
财政部门应依据有关法规作好以下工作:(1)对私营企业会计人员实行资格证书管理制度。业主聘用会计人员必须达到一定学历、持有国家财政部门认可的资格证书,否则惩罚业主。在大量大中专经济类毕业生找不到合适的就业岗位的情况下,此项工作实行起来并不困难,只要在医疗、养老等社会保险方面规范私营企业,大中专毕业生是愿意到私营企业去工作的。(2)定期对私营企业会计人员进行业务培训和职业道德教育,充分发挥其作用。(3)对没有认真履行职责的会计人员,要取消其任职资格,吊销有关资格证书,不得再从事会计工作。
3. 财政部门对暂时无法达到规范化要求的私营企业可实行会计人员委派制,或要求其委托会计师事务所代理记帐。
(三) 完善政府对私营企业会计工作的外部约束,达到有效控制的目的
1. 健全法制
(1) 我国1999年10月修订了《会计法》,按照“为了规范会计行为、保证会计资料真实、完整,加强经济管理和财务管理,提高经济效益,维护社会主义市场经济秩序”的立法宗旨,就会计责任主体、会计监督体系建设、法律责任等重大问题作了进一步的调整和完善。
(2) 深化会计改革。财政部已陆续颁布了一批新的具体会计准则和有关制度,这对规范企业会计工作提高会计信息透明度,提高会计信息质量将起重要作用。但现在只在上市公司和国有企业中实行,应尽快扩大到有一定规模的私营企业,不要总是强调条件不成熟,只要加强财会人员培训,配套其他措施,在私营企业中实施新会计准则和制度是完全可能的,而且很有必要。
2. 按市场经济的运作方式加强对私营企业会计工作的监管
正如以上我们曾论述过的,让政府部门如税务、财政、工商、主管部门等直接进行企业会计工作的监管,其监督成本很高,监督的有效性较差,且易引发腐败等社会问题。政府应转变监督方式,在抓好会计基础工作规范化的基础上,重点去监管那些监督企业会计信息质量的中介机构如会计师事务所等,当前已经实行或正在实行的改革措施有:
(1) 1998年取消了实行多年的“税收、财务物价大检查”,国有企业从1998年起不再实行财政审批制度,其资产负债表、损益表、现金流量表以及会计报表附注等,均应在年度结束后的规定时间内委托中国注册会计师实施审计。
(2) 1999年2月25日财政部发布了《关于对社会审计机构审计中央国有企业会计报表质量进行抽查的实施意见》,由财政部监督司牵头,会同有关部门按统一组织、分工负责、密切协作的原则开展。
(3) 1999年4月1日审计署颁布了《审计机关监督社会审计组织业务质量的暂行规定》,明确了监督社会审计组织业务质量的依据、对象、方法、程序,这对国家审计机关依法履行监督、检查社会审计组织业务质量的职责,规范社会审计机构的行为具有重要的意义。但是,遗憾的是目前这些措施均尚未涉及到私营企业,使得私营企业要么处于政府部门独家行政控制下,要么处于监管的真空中,这非常不利于私营企业会计工作的进行,应尽快将上述措施实施于私营企业。
(四) 明确会计责任主体和法律责任,加大对违法行为的惩治力度
1. 明确会计责任主体和法律责任。会计控制薄弱,造假严重的问题长期得不到解决,法律责任不清、惩治力度不足是重要原因之一。原《会计法》的法律责任一章,既未列明违法行为,又无详细的罚则标准,造成了违法难究,执法难严。1999年10月修订后的《会计法》对此有重大突破。
(1) 修订后的《会计法》明确规定单位负责人为会计责任主体,解决了多年来会计责任多重化和会计人员双重身份的问题,有利于会计控制的有效性。
(2) 修订后的《会计法》在法律责任一章中具体列举了各种违法会计行为及惩治的形式和手段,同时对触犯刑律的会计行为依法追究刑事责任。全国人大常委会还在审议的刑法修正案中,将增加打击会计犯罪的相应条款。
2. 必须加强执法的力度,特别是惩治的力度，明确会计责任和法律责任只是解决了谁对企业会计信息的质量承担责任、哪些会计行为是违法的以及违法后应承担什么法律后果等问题,为追究会计责任提供了可操作的法律依据。但这只是解决了问题的一半,即有法可依。问题的另一半执法必严,则是最关键的,也是较为彻底地解决会计信息造假问题的关键。许多私营企业会计违法行为非常严重,偷漏税款较为普遍,当审计检查暴露之后,往往补交一点税款就了结了,执法的“软弱无力”在私营企业表现很普遍。因此,加大惩罚力度,使得违法者的风险和成本很高,从而减少违法行为,这是至关重要的。在私营企业的会计执法中,要做到两点:一是要严厉惩罚违法的私营企业的负责人(业主本人或业主委托的经营者);二是对私营企业违法行为的监督检查者(财政部门等)本身玩忽职守、徇私枉法、牺牲国家利益和社会公众利益的行为加以严惩,事实证明后者比前者更加重要。
[关键词]私营企业;会计控制;社会审计;会计责任主体
企业会计秩序紊乱、造假严重已是不争的事实。在对规模较大、实力较强的私营企业年度会计报表审计和调查过程中,我们深感这一问题较之国有企业会计问题更为严重。帐目混乱零散、帐实不符;内控制度虚设、交接不清;乱摊乱支等问题较为普遍,由此造成国家税收大量流失,同时也影响了私营企业的健康发展,加大了业主的经营风险。私营企业会计控制薄弱之原因除具有同国有企业的共性之外,还有其自身的特殊性。本文拟从私营企业的性质和实际状况出发,就如何实现有效的会计控制提出我们的看法。
一、 私营企业会计控制薄弱的原因分析
(一) 政府约束失败
1. 各级政府部门缺乏实施有效监督的内在动力。政府公务员不是企业的出资者,其收入与私营企业业绩没有任何联系,当政府对其是否正确履行职责缺乏有力约束时,他们不可能真正代表国家正确行使监督权利,他们并不具备实施有效监督的内在积极性。
2. 监督成本高。在市场经济条件下,身处外部的政府部门不可能对企业进行及时、全面的监督。另外,政府部门与私营企业之间存在着信息不对称,而且由于私营企业会计基础工作很不规范,使得这种固有的信息不对称现象较之国有企业更加明显。要获取监督所必需的、充分可靠的财务信息,提高事后监督的有效性,政府为此而支付的监督成本会很高,较之会计师事务所的监督来讲是很不经济的。
3. 政府公务员与私营企业的合谋。这是现实经济生活中政府约束失败的重要根源之一。税务、工商、财政等部门的公务员与企业合谋作假帐、随意减免税收,收受贿赂等腐败现象较为普遍。由于审计证据的获取相当困难,使得对这类腐败现象的查处(监督监督者)变得更加困难。反过来又使得这种串通合谋损害国家利益的行为更加有恃无恐。随着法律制度的完善,这种状况会得到一定的改善,但政府用于监督“监督者”的成本将非常高,而且往往达不到预期的效果。
(二) 缺乏社会审计监督
社会审计的业务范围目前尚未全面涉及到私营企业,还不是私营企业会计监督的主要形式。一是法律上尚未明确规定私营企业年度会计报表必须经注册会计师审计方能报出;二是私营企业会计基础工作和内控制度很不完善,经营活动中违规违纪现象较为普遍,对其进行年度会计报表审计会有很高的执业风险,会计师事务所不愿从事私营企业的审计。目前,仅在政府需要时或有民事纠纷时以及产权变动时,才不得不涉及。因此,私营企业目前尚未被纳入社会审计监督的范围之内,对其约束的防线只有一条——政府监督,而且是失败的。
(三) 会计基础工作不规范及内控制度的不健全
目前在绝大多数私营企业中会计基础工作很不规范,内控制度很不健全。产生这一问题的原因既有外部原因也有内部原因。一是各级财政部门对私营企业会计基础工作规范化与内控制度的建立,没有严格履行其监督职能,疏于指导和监督。我们认为这是主要原因;二是私营企业一般受业主一个人支配或几人支配,从对管理的重视程度等方面讲,都不愿意建立严格的控制或不遵守业主自己建立的控制;三是目前我国私营企业自身的固有缺陷如一人说了算,人事政策上重忠诚、轻才能,经营管理不规范,员工社会保障上缺乏安全感等,使之不愿招聘或难以招聘到高素质的财会人员,并且很难留住优秀的财会管理人才。
这种状况既损害了私营业主自身的根本利益,如造成企业资产流失、浪费严重、经营管理混乱等,又致使外部监督困难重重。零散混乱的会计资料使得政府有关部门和注册会计师无法获取充分、适当的审计证据,无法认定事实真相,无法提出合理的审计意见。
二、 加强私营企业会计控制的措施
(一) 导入社会审计监督,使会计师事务所成为私营企业外部监督的主导力量
1. 建议国家应尽快从法规上做出明确规定,私营企业必须实行年度会计报表注册会计师审计制度。注册会计师审计是“三位一体”会计监督体系中的重要组成部分。对私营企业来讲更具有必要性和紧迫性。一是目前私营企业普遍处于无外部监督约束的状态;二是私营企业会计基础工作很不规范,内部控制制度达不到基本要求,有的企业则根本没有内部控制制度,而会计基础工作规范化和内部控制制度的建立和完善显然不是一日之功。因此,目前来讲,引入注册会计师审计是市场经济条件下对私营企业进行外部约束的必然选择,也是监督成本最低、见效最快且审计效果最优的外部监督约束形式。一些规模较大、会计工作较为规范的私营企业,为了树立良好的企业形象,取得金融机构和社会公众的信任,主动委托会计师事务所进行年度会计报表审计,说明私营企业对注册会计师的服务有内在的要求。
2. 引入社会审计后,注册会计师可以利用其智力优势,主动服务于私营企业,在帮助其健全内部控制制度、代理记帐、税务代理、培训财会人员及对重大经济决策和主要投资项目、生产项目等的实施进行论证诸方面为私营企业提供会计咨询和会计服务,对规范私营企业会计行为、提高管理水平将起到重要作用。
3. 加快注册会计师行业改革,提高注册会计师的执业质量。(1)加强行业监管,完善与监管工作有关的法律法规。(2)建立行业质量监管体系。一是加强内部监督;二是与中国证监会、审计署、国务院稽察特派员总署等部门密切配合,对社会影响较大的企业审计进行重点检查监督;三是依靠社会各界力量,完善举报制度,欢迎新闻媒体的舆论监督,让全社会共同监督注册会计师的执业活动。(3)加强执业培训,提高其专业水平、执业能力和职业道德水平。(4)初步开放中国的会计市场,完善《注册会计师法》,真正做到依法执业。
(二) 财政部门应下大力气,真正抓好私营企业会计基础工作规范化建设
1. 财政部门应指导督促私营企业依《会计基础工作规范》的要求建立健全帐簿体系。财政部门首先可依据有关法规规定,要求私营企业在规定的时间内建立起较为完整的帐簿体系。其次,在注册会计师对私营企业审计中如果发现不符合会计基础工作规范要求的,应及时提出审计意见,报送财政部门严肃处理。再次,财政部门应加强工作指导,帮助私营企业依法建帐。
2. 加强对私营企业会计人员的监督
财政部门应依据有关法规作好以下工作:(1)对私营企业会计人员实行资格证书管理制度。业主聘用会计人员必须达到一定学历、持有国家财政部门认可的资格证书,否则惩罚业主。在大量大中专经济类毕业生找不到合适的就业岗位的情况下,此项工作实行起来并不困难,只要在医疗、养老等社会保险方面规范私营企业,大中专毕业生是愿意到私营企业去工作的。(2)定期对私营企业会计人员进行业务培训和职业道德教育,充分发挥其作用。(3)对没有认真履行职责的会计人员,要取消其任职资格,吊销有关资格证书,不得再从事会计工作。
3. 财政部门对暂时无法达到规范化要求的私营企业可实行会计人员委派制,或要求其委托会计师事务所代理记帐。
(三) 完善政府对私营企业会计工作的外部约束,达到有效控制的目的
1. 健全法制
(1) 我国1999年10月修订了《会计法》,按照“为了规范会计行为、保证会计资料真实、完整,加强经济管理和财务管理,提高经济效益,维护社会主义市场经济秩序”的立法宗旨,就会计责任主体、会计监督体系建设、法律责任等重大问题作了进一步的调整和完善。
(2) 深化会计改革。财政部已陆续颁布了一批新的具体会计准则和有关制度,这对规范企业会计工作提高会计信息透明度,提高会计信息质量将起重要作用。但现在只在上市公司和国有企业中实行,应尽快扩大到有一定规模的私营企业,不要总是强调条件不成熟,只要加强财会人员培训,配套其他措施,在私营企业中实施新会计准则和制度是完全可能的,而且很有必要。
2. 按市场经济的运作方式加强对私营企业会计工作的监管
正如以上我们曾论述过的,让政府部门如税务、财政、工商、主管部门等直接进行企业会计工作的监管,其监督成本很高,监督的有效性较差,且易引发腐败等社会问题。政府应转变监督方式,在抓好会计基础工作规范化的基础上,重点去监管那些监督企业会计信息质量的中介机构如会计师事务所等,当前已经实行或正在实行的改革措施有:
(1) 1998年取消了实行多年的“税收、财务物价大检查”,国有企业从1998年起不再实行财政审批制度,其资产负债表、损益表、现金流量表以及会计报表附注等,均应在年度结束后的规定时间内委托中国注册会计师实施审计。
(2) 1999年2月25日财政部发布了《关于对社会审计机构审计中央国有企业会计报表质量进行抽查的实施意见》,由财政部监督司牵头,会同有关部门按统一组织、分工负责、密切协作的原则开展。
(3) 1999年4月1日审计署颁布了《审计机关监督社会审计组织业务质量的暂行规定》,明确了监督社会审计组织业务质量的依据、对象、方法、程序,这对国家审计机关依法履行监督、检查社会审计组织业务质量的职责,规范社会审计机构的行为具有重要的意义。但是,遗憾的是目前这些措施均尚未涉及到私营企业,使得私营企业要么处于政府部门独家行政控制下,要么处于监管的真空中,这非常不利于私营企业会计工作的进行,应尽快将上述措施实施于私营企业。
(四) 明确会计责任主体和法律责任,加大对违法行为的惩治力度
1. 明确会计责任主体和法律责任。会计控制薄弱,造假严重的问题长期得不到解决,法律责任不清、惩治力度不足是重要原因之一。原《会计法》的法律责任一章,既未列明违法行为,又无详细的罚则标准,造成了违法难究,执法难严。1999年10月修订后的《会计法》对此有重大突破。
(1) 修订后的《会计法》明确规定单位负责人为会计责任主体,解决了多年来会计责任多重化和会计人员双重身份的问题,有利于会计控制的有效性。
(2) 修订后的《会计法》在法律责任一章中具体列举了各种违法会计行为及惩治的形式和手段,同时对触犯刑律的会计行为依法追究刑事责任。全国人大常委会还在审议的刑法修正案中,将增加打击会计犯罪的相应条款。
2. 必须加强执法的力度,特别是惩治的力度，明确会计责任和法律责任只是解决了谁对企业会计信息的质量承担责任、哪些会计行为是违法的以及违法后应承担什么法律后果等问题,为追究会计责任提供了可操作的法律依据。但这只是解决了问题的一半,即有法可依。问题的另一半执法必严,则是最关键的,也是较为彻底地解决会计信息造假问题的关键。许多私营企业会计违法行为非常严重,偷漏税款较为普遍,当审计检查暴露之后,往往补交一点税款就了结了,执法的“软弱无力”在私营企业表现很普遍。因此,加大惩罚力度,使得违法者的风险和成本很高,从而减少违法行为,这是至关重要的。在私营企业的会计执法中,要做到两点:一是要严厉惩罚违法的私营企业的负责人(业主本人或业主委托的经营者);二是对私营企业违法行为的监督检查者(财政部门等)本身玩忽职守、徇私枉法、牺牲国家利益和社会公众利益的行为加以严惩,事实证明后者比前者更加重要。
