农垦企业集团内控制度的探讨
来源： 上海会计·曹晓风
2003-04-02
普通
新修订的《会计法》，第一次把建立健全单位内部控制制度的要求，作为会计监督“三位一体”（单位内部监督、社会审计监督和政府监督）的基础和核心，写入了规范会计行为的根本大法。认真学习、贯彻《会计法》中关于内控制度和会计监督方面的强制性要求，对于建立、健全农垦企业集团的内部控制制度，切实加强集团内部的会计监督，逐步完善公司法人治理结构，促进农垦经济健康发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
（一）
农垦企业集团，大多是在农垦（农场）局的基础上改制后建立起来的。经过几年来的实践，它在发挥农垦企业的总体优势，增强农垦企业的综合竞争能力，提高农垦企业艰苦奋斗、开拓进取的企业形象，以及促进理顺体制、转移机制、增强经济活力等方面，都发挥了很大的作用。尤其是一批经过国有资产授权经营的农垦企业集团，在改制后已逐步形成了以资本为纽带的母、子公司关系，能够按照《公司法》和建立现代企业制度的要求，逐步健全集团总公司的法人治理结构。各地从实际出发，致力于建立集团总公司的内部控制制度，为发挥单位内部会计监督的作用，提供有利的条件。
从近几年来的实践看，各地农垦企业集团在内部控制制度的建立和内部会计监督职能的发挥上，都取得一定的成效，为规范会计行为，保证财务会计报告的真实性、完整性，显现其应有的作用。但是，与新《会计法》和公司法人治理机构的要求相比，还存在着不少的薄弱环节；与适应加入WTO后的国际竞争的挑战相比，还有相当大的差距。主要表现在：
一是组织机构不全，权责还难以做到各就其位、各司其职、相互制约那样地分明。股东会、董事会、监事会和经理层，本应分别履行公司的权力机构职能、决策职能、监督职能和执行董事会决策的经营职能，从而形成权责分明、协调运转、有效制衡的组织机构。
二是政企依然难分，企业发展目标不明确。农垦企业集团大多保留着农垦局的政府管理职能，“两块牌子，一套班子”，继续履行地域性的社区稳定职能，承担了社区经济负担的义务。要实现集团公司财富最大化的发展战略目标，与稳定目标之间经常发生矛盾。不稳定则难发展，影响了重点目标的实现。
三是法人层次太多，容易造成失控。在农垦系统，从集团总公司，到最基层的企业，有的多达六个层次。由于层次过多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投资资金难以控制，给国有资产造成了重大的损失。
四是内控制度不全，会计监督不严。各地农垦企业集团虽不同程度地陆续建立了内控制度，但与健全和健康地运行尚有差距。从组织机构控制、授权批准控制，到预算控制、风险控制、报告制度控制，在许多重要环节上，还没有真正形成相互分离、相互联系、相互制约、相互监督的内部控制机制；重大对外投资、资产处置等决策程序还存在较大的主观随意性。
五是考核不尽科学，奖惩未能对应。集团对子公司经理、子公司对其全资企业厂长的经济绩效的考核，还缺乏一套比较科学合理的指标考核体系。容易出现能奖不能罚，负盈不负亏的不对应问题；容易出现盈利时强调个人作用，亏损时强调客观原因的现象。
（二）
针对上述现象，根据新《会计法》的要求，结合农垦集团的特点，就建立健全农垦企业集团内部控制制度，切实加强集团内部的会计监督，提出如下措施建议。
1、要加强学习，统一思想，提高贯彻新《会计法》的自觉性。
作为《会计法》规定的会计责任主体的农垦系统的各单位负责人及领导班子，必须进一步加强学习会计法和财会知识，充分认识作为责任主体的紧迫性和必要性，提高带头贯彻执行《会计法》的自觉性。在学习、贯彻过程中，要突破部分领导认识中的误区，克服思想上的障碍，进一步解放思想，更新观念。例如：有的领导认为，只要我不授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项就行了，工作这样忙，那有时间系统学习；也有的领导认为，我授意、指使会计人员向不同的会计资料使用者提供编制依据不一致的财务会计报告，也是为了本单位的利益，而不是为了个人利益，等等。凡此种种，都是错误的认识。只有通过系统的学习，才能充分认识单位负责人的会计责任；只有通过全面的反思，才能充分认识会计信息失真对投资人、债权人、政府和单位自身各方面的危害性。从而，就能主动致力于提高会计信息质量，保证财务会计报告真实、完整的自觉性，通过机构设置、岗位分工、任用人员、健全制度、加强内控、考核奖惩等一系列措施，确保会计法的各项规定得到具体落实。
2、要理顺体制，转换机制，提高建立健全集团内控制度的科学性和可操作性。
在农垦局改制为农垦企业集团公司后，在继续代理社区稳定的政府职能的条件下，可先进行政企分设、政府职能与企业职能分离，为进一步实现政企分开创造条件。凡属于行使政府职能这一块的人员经费和用于医院、学校、社区基础性设施和社区稳定的必要资金，象上海农垦那样，由财政局核定拨款，交农垦局专款专用，为集团公司减轻社会负担。在此基础上，按照摸清家底、清产核资后的集团公司国有净资产，经财政、国贸部门授权后经营；集团总公司与其全资、控股子公司之间，子公司与其全资、控股企业之间，形成以资本为纽带的出资人制度，集团总公司拥有对被投资子公司（或企业）产权代表的任免权、重大投资的决策权、财务预算审批权、收益分配权、经济责任审计委托权和内部审计权等；同时，可比照江苏农垦，由集团公司作为企业所得税的纳税主体，并比照试点企业集团，继续享受企业所得税先征后返的政策，用于弥补国有权益的不足；此外，还可象部分省市那样，经房地局、国资和财政部门批准，向农垦集团公司注入土地使用权，以降低资产负债率，同时核销历史遗留的不实资产，以利于农垦企业集团轻装上阵，集中精力搞经济、抓发展。
在理顺体制的基础上，要按照“有所为、有所不为”的原则，要求子公司进一步加大企业改制、转制的力度，减少管理层次，解决法人层次过多、搞经营善管理的能人过少、注册资本总量小于实收资本、容易流失国有资产，以及债多、人多、出血点多等问题，真正按照市场的需要转换经营机制。
此外，要按照科学性、合法性、可操作性的原则，在总结经验教训的基础上，借鉴国际上成功的先进做法，根据不相容职务相分离、不相容职能相分开的内控制度的要求，建立、健全集团公司内部控制制度；并提出子公司、企业建立内控制度的指导意见，形成集团总公司内部、子公司内部、企业内部的控制制度体系和内部的会计监督体系，为保证会计信息真实、完整，保证管理系统循环畅通，实现集团总公司的战略目标服务。
3、要突出重点，兼顾一般，加大内部控制制度的执行、检查的力度。
当前，先要按照集团总公司本部（即母公司）的功能定位，完善组织结构，形成股东会、董事会、监事会、经理层各司其职、各负其责、有效制衡的结构体系。国有独资的集团公司，可通过招商引资、转让股权，由地方财政局、国有资产管理部门派出股东代表和董事人选、监事会主席等方式，解决股东会与董事会合一，董事会中无外系统代表和独立董事，监事会对同级董事、经理层的经济行为不监督等问题。然后，要建立完善议事规则，明确“三会”和经理层的各自权限、职责。根据授权批准控制的要求，明确集团公司及所属子公司、企业各职能部门的权限范围和相应的职责，以及相互协调配合的具体要求。对于重大的对外投资决策、筹资用资、贷款、资本支出，以及重大资产重组、债务重组和资本经营、资产经营等重大事项，需经特别授权。对于集团的内部审计制度，着眼于制度执行情况的检查、考核和经济效益的审计。对于子公司内部控制制度建立、健全和执行情况，重点放在执行情况的检查、督导，在实践中逐步完善。如果制度订得齐全，而实际又不执行，也是徒有虚名。
4、要加强考核，兑现奖惩，严格实行内部会计监督。
在考核中，要实行定性分析与定量分析相结合，以定量指标为主；发展速度指标和运行质量指标相结合，以运行质量指标为主；非经济指标与经济指标相结合，以经济指标为主。要建立风险控制制度和重大事项报告制度，避免因发生重大失误而使国有资产遭受重大损失（因为即使实行奖惩对应的控制制度和风险抵押承包方式，实际上个人也难以承担重大损失）。在兑现奖励时，要留出风险留抵金，待任期终结审计确认绩效后，才能予以全部兑现。还要建立经营者离任审计制度和管理审计制度，及时释放风险，防止问题累积。
此外，还要切实加强会计监督，从财务、审计、监督部门的人员配备、素质，到会计监督的职能分工、阶段性重点的确定，单位负责人和会计机构、会计人员在内部会计监督中的职责，都要通盘考虑和—一加以明确。当前，首先要认真地对照《会计法》的要求进行自查，并对发现的问题和差距进行整改；其次，要加强对子公司、企业的会计行为的监督、指导。整改和监督、指导的重点要放在会计基础工作上，从凭证的填制、取得、审核，到登帐、结帐、编制财务会计报告等各环节，都要把关守口。其中原始凭证的审核和记帐凭证的编制是核算流程中的监督重点；同时要注重完善内部稽核、帐目核对、财产清查、会计档案管理等制度的监督。
总之，只要我们充分发挥集团内部会计监督的自律性的基础作用，同时重视发挥社会审计监督的鉴证性作用，并自觉接受政府部门的监督，就一定能促进农垦经济健康地发展。 （作者单位：上海市农工商[集团]总公司）
（一）
农垦企业集团，大多是在农垦（农场）局的基础上改制后建立起来的。经过几年来的实践，它在发挥农垦企业的总体优势，增强农垦企业的综合竞争能力，提高农垦企业艰苦奋斗、开拓进取的企业形象，以及促进理顺体制、转移机制、增强经济活力等方面，都发挥了很大的作用。尤其是一批经过国有资产授权经营的农垦企业集团，在改制后已逐步形成了以资本为纽带的母、子公司关系，能够按照《公司法》和建立现代企业制度的要求，逐步健全集团总公司的法人治理结构。各地从实际出发，致力于建立集团总公司的内部控制制度，为发挥单位内部会计监督的作用，提供有利的条件。
从近几年来的实践看，各地农垦企业集团在内部控制制度的建立和内部会计监督职能的发挥上，都取得一定的成效，为规范会计行为，保证财务会计报告的真实性、完整性，显现其应有的作用。但是，与新《会计法》和公司法人治理机构的要求相比，还存在着不少的薄弱环节；与适应加入WTO后的国际竞争的挑战相比，还有相当大的差距。主要表现在：
一是组织机构不全，权责还难以做到各就其位、各司其职、相互制约那样地分明。股东会、董事会、监事会和经理层，本应分别履行公司的权力机构职能、决策职能、监督职能和执行董事会决策的经营职能，从而形成权责分明、协调运转、有效制衡的组织机构。
二是政企依然难分，企业发展目标不明确。农垦企业集团大多保留着农垦局的政府管理职能，“两块牌子，一套班子”，继续履行地域性的社区稳定职能，承担了社区经济负担的义务。要实现集团公司财富最大化的发展战略目标，与稳定目标之间经常发生矛盾。不稳定则难发展，影响了重点目标的实现。
三是法人层次太多，容易造成失控。在农垦系统，从集团总公司，到最基层的企业，有的多达六个层次。由于层次过多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投资资金难以控制，给国有资产造成了重大的损失。
四是内控制度不全，会计监督不严。各地农垦企业集团虽不同程度地陆续建立了内控制度，但与健全和健康地运行尚有差距。从组织机构控制、授权批准控制，到预算控制、风险控制、报告制度控制，在许多重要环节上，还没有真正形成相互分离、相互联系、相互制约、相互监督的内部控制机制；重大对外投资、资产处置等决策程序还存在较大的主观随意性。
五是考核不尽科学，奖惩未能对应。集团对子公司经理、子公司对其全资企业厂长的经济绩效的考核，还缺乏一套比较科学合理的指标考核体系。容易出现能奖不能罚，负盈不负亏的不对应问题；容易出现盈利时强调个人作用，亏损时强调客观原因的现象。
（二）
针对上述现象，根据新《会计法》的要求，结合农垦集团的特点，就建立健全农垦企业集团内部控制制度，切实加强集团内部的会计监督，提出如下措施建议。
1、要加强学习，统一思想，提高贯彻新《会计法》的自觉性。
作为《会计法》规定的会计责任主体的农垦系统的各单位负责人及领导班子，必须进一步加强学习会计法和财会知识，充分认识作为责任主体的紧迫性和必要性，提高带头贯彻执行《会计法》的自觉性。在学习、贯彻过程中，要突破部分领导认识中的误区，克服思想上的障碍，进一步解放思想，更新观念。例如：有的领导认为，只要我不授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项就行了，工作这样忙，那有时间系统学习；也有的领导认为，我授意、指使会计人员向不同的会计资料使用者提供编制依据不一致的财务会计报告，也是为了本单位的利益，而不是为了个人利益，等等。凡此种种，都是错误的认识。只有通过系统的学习，才能充分认识单位负责人的会计责任；只有通过全面的反思，才能充分认识会计信息失真对投资人、债权人、政府和单位自身各方面的危害性。从而，就能主动致力于提高会计信息质量，保证财务会计报告真实、完整的自觉性，通过机构设置、岗位分工、任用人员、健全制度、加强内控、考核奖惩等一系列措施，确保会计法的各项规定得到具体落实。
2、要理顺体制，转换机制，提高建立健全集团内控制度的科学性和可操作性。
在农垦局改制为农垦企业集团公司后，在继续代理社区稳定的政府职能的条件下，可先进行政企分设、政府职能与企业职能分离，为进一步实现政企分开创造条件。凡属于行使政府职能这一块的人员经费和用于医院、学校、社区基础性设施和社区稳定的必要资金，象上海农垦那样，由财政局核定拨款，交农垦局专款专用，为集团公司减轻社会负担。在此基础上，按照摸清家底、清产核资后的集团公司国有净资产，经财政、国贸部门授权后经营；集团总公司与其全资、控股子公司之间，子公司与其全资、控股企业之间，形成以资本为纽带的出资人制度，集团总公司拥有对被投资子公司（或企业）产权代表的任免权、重大投资的决策权、财务预算审批权、收益分配权、经济责任审计委托权和内部审计权等；同时，可比照江苏农垦，由集团公司作为企业所得税的纳税主体，并比照试点企业集团，继续享受企业所得税先征后返的政策，用于弥补国有权益的不足；此外，还可象部分省市那样，经房地局、国资和财政部门批准，向农垦集团公司注入土地使用权，以降低资产负债率，同时核销历史遗留的不实资产，以利于农垦企业集团轻装上阵，集中精力搞经济、抓发展。
在理顺体制的基础上，要按照“有所为、有所不为”的原则，要求子公司进一步加大企业改制、转制的力度，减少管理层次，解决法人层次过多、搞经营善管理的能人过少、注册资本总量小于实收资本、容易流失国有资产，以及债多、人多、出血点多等问题，真正按照市场的需要转换经营机制。
此外，要按照科学性、合法性、可操作性的原则，在总结经验教训的基础上，借鉴国际上成功的先进做法，根据不相容职务相分离、不相容职能相分开的内控制度的要求，建立、健全集团公司内部控制制度；并提出子公司、企业建立内控制度的指导意见，形成集团总公司内部、子公司内部、企业内部的控制制度体系和内部的会计监督体系，为保证会计信息真实、完整，保证管理系统循环畅通，实现集团总公司的战略目标服务。
3、要突出重点，兼顾一般，加大内部控制制度的执行、检查的力度。
当前，先要按照集团总公司本部（即母公司）的功能定位，完善组织结构，形成股东会、董事会、监事会、经理层各司其职、各负其责、有效制衡的结构体系。国有独资的集团公司，可通过招商引资、转让股权，由地方财政局、国有资产管理部门派出股东代表和董事人选、监事会主席等方式，解决股东会与董事会合一，董事会中无外系统代表和独立董事，监事会对同级董事、经理层的经济行为不监督等问题。然后，要建立完善议事规则，明确“三会”和经理层的各自权限、职责。根据授权批准控制的要求，明确集团公司及所属子公司、企业各职能部门的权限范围和相应的职责，以及相互协调配合的具体要求。对于重大的对外投资决策、筹资用资、贷款、资本支出，以及重大资产重组、债务重组和资本经营、资产经营等重大事项，需经特别授权。对于集团的内部审计制度，着眼于制度执行情况的检查、考核和经济效益的审计。对于子公司内部控制制度建立、健全和执行情况，重点放在执行情况的检查、督导，在实践中逐步完善。如果制度订得齐全，而实际又不执行，也是徒有虚名。
4、要加强考核，兑现奖惩，严格实行内部会计监督。
在考核中，要实行定性分析与定量分析相结合，以定量指标为主；发展速度指标和运行质量指标相结合，以运行质量指标为主；非经济指标与经济指标相结合，以经济指标为主。要建立风险控制制度和重大事项报告制度，避免因发生重大失误而使国有资产遭受重大损失（因为即使实行奖惩对应的控制制度和风险抵押承包方式，实际上个人也难以承担重大损失）。在兑现奖励时，要留出风险留抵金，待任期终结审计确认绩效后，才能予以全部兑现。还要建立经营者离任审计制度和管理审计制度，及时释放风险，防止问题累积。
此外，还要切实加强会计监督，从财务、审计、监督部门的人员配备、素质，到会计监督的职能分工、阶段性重点的确定，单位负责人和会计机构、会计人员在内部会计监督中的职责，都要通盘考虑和—一加以明确。当前，首先要认真地对照《会计法》的要求进行自查，并对发现的问题和差距进行整改；其次，要加强对子公司、企业的会计行为的监督、指导。整改和监督、指导的重点要放在会计基础工作上，从凭证的填制、取得、审核，到登帐、结帐、编制财务会计报告等各环节，都要把关守口。其中原始凭证的审核和记帐凭证的编制是核算流程中的监督重点；同时要注重完善内部稽核、帐目核对、财产清查、会计档案管理等制度的监督。
总之，只要我们充分发挥集团内部会计监督的自律性的基础作用，同时重视发挥社会审计监督的鉴证性作用，并自觉接受政府部门的监督，就一定能促进农垦经济健康地发展。 （作者单位：上海市农工商[集团]总公司）
