完善农信社信贷内部控制制度
来源： 曾少清
2003-12-12
普通
多年来，我国农村信用社实行的是以机构自律为主要特征的单个法人体制，由于法人治理结构和内控机制不健全，从而引发了大量的信贷风险。因此，笔者试就农村信用社信贷内控问题，作一些探讨。
一、农村信用社信贷内部控制薄弱的原因探析
从制度、行为角度分析，农村信用社信贷内控薄弱有以下背景：
（一）产权约束缺位。由于缺失一个真正意义上的所有权人，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏；在此情况下，相当多的农村信用社经营者误认为农村信用社就是自己的，想怎么干就怎么干（经营者能否维护农村信用社利益完全取决于其个人是否忠诚、廉洁、敬业），“经营者主权”至上在此背景下演化为“内部人控制”；即使有一些外部监督，也因农村信用社缺乏内在机制的原因，达不到预期效果；甚至，管理者与经营者可能产生“合谋”，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。
（二）管理基础薄弱。这不单指农村信用社主任、县（市）联社经营班子成员的知识素质，更重要的是农村信用社缺少内部控制方面的经验和其他方面的知识性资产（经济学上称之为“累积性的组织能力”，美国学者钱德勒指出这种能力与人力资源有关，但更以明晰的规章制度、行事方法与知识性资产的形式存在于公司组织之内，它为公司组织提供因应之道和可循之规，他将此定义为——经过学习的成规）。显然，目前我国农村信用社还缺乏这方面的学习、培养与积累，尤其是缺乏支撑管理的市场分析技术、信息采集与处理能力、企业文化等方面的知识性储备，如由于农村信用社机构小、规模少、布局分散，单个的信用社或是县联社很少也很难对市场、产业景气和风险作出前瞻或系统性的预测或判断，反映在信贷内控上就是指导性差，信贷决策或信贷行为的调整不适应现实经济的要求。
（三）激励约束缺乏。农村信用社特殊的组织结构和机构分布，决定其信贷交易呈现笔数多、金额小、期限短的特点，长期以来，信贷活动主要依赖经验抉择和习惯操作，这种以信贷员个人决策为主（包括现阶段流行的“集体审批制度”）的信贷方式，客观上要求有一个与之相适应的、具备对信贷行为进行引导和控制的激励约束机制。而在现有的条件下，薪酬、执业声誉等还不能成为农村信用社信贷工作人员的个人价值追求，舍此之外，现阶段很难从其他方面找到突破口，来建立一个对信贷比较有实质效果的激励约束方式，因此，贷多贷少、收回多少、有否风险或如何处置风险等信贷员关心甚少（所谓的“新官不理旧账”就是典型佐证）。
（四）内控意识淡薄。信贷内部控制作为一项重要的管理活动，必然要付出成本，如设置相应工作人员的成本，学习和借鉴管理经验的成本，取得累积性组织能力的成本等等，这对农村信用社而言可能是一种“沉没成本”，因为它不可能在经营活动中得到直接、可计算的补偿，出于这种考虑，一部分农村信用社就或多或少放弃了对内控的追求。在他们看来，通过制度实现信贷内控，还不如把主要精力放在对下级所谓的“一把手”的信贷控制上（通过与下级某一个人或某一类特定人构成所谓的“忠诚”和“信任”的链条，达到控制目标，其实，这种“人对人”的管理模式，教训非常深刻），因此，在管理的价值取向和行为选择上缺少以制度为主进行内控的动力，难以建立一个以制度为核心的内部信贷管理机制。
二、加强农村信用社信贷内部控制的主要对策
加强农村信用社信贷内部控制要从基础做起，标本兼治，核心是转换经营机制。
（一）改革组织结构。规范的法人治理结构包含有两个方面的内容，来自于财产所有者的所有权监督和法人内部的职权监督。只有真正意义上明晰了农村信用社的产权，才能确立农村信用社信贷内控的制度基础，才会在农村信用社内生出明确的信贷内控要求与目标。因此，当前的关键是要通过立法明确农村信用社的组织形式，而在选择上可依据不同地区（市或县）的经济发展状况、产业发展水平参考农村金融需求特点和现有的管理基础，分阶段分步骤明晰产权。
（二）明确内控要求。监管者要真正把加强信贷内部控制作为有效监管的核心，督促农村信用社强化内控建设。通过制定《农村信用社信贷内部控制的指引》或其他规范性文件，明确信贷内部控制的原则、内容、方法、标准和要求，引导和监督农村信用社加快内部控制的规范化进程，强化内部控制措施，使信贷内部控制真正成为农村信用社风险管理的基础。
（三）改善管理方法。重点是在省和市一级建立起一个真正以管理为核心的管理团队，省和市一级农村信用社管理机构中心工作就是学习先进的金融管理经验，研究本地区、本部门的经济金融特点，在此基础上，探索适应辖内农村信用社的信贷管理方法，科学设计信贷产品，设定信贷管理原则和规则。当前，必须彻底割断省、市一级管理机构与基层社的资金与利益关系，促使其专注于内部控制的组织与推动。
（四）创新信贷方式和工具。充分认识农村信用社经营的特殊性，着力提升农村信用社在金融国际化、市场化大环境下的创新能力，引导农村信用社科学认识自身的市场环境和管理基础，积极调整优化信贷方式和工具，通过制度性的金融产品和信贷方式，减少信贷的随意性和盲目性。
（五）强化检查处罚。监管者要把信贷内部控制作为金融监管的主要内容，从信贷制度设计的科学性、全面性，信贷内控执行过程的合规性和真实性等方面分阶段定期作出评价。对于信贷内控达不到要求的，通过市场限入（主要是信贷业务种类和信贷额度限制），提高门槛，以此，促进农村信用社信贷内控意识的增强和信贷内控水平的提高。
一、农村信用社信贷内部控制薄弱的原因探析
从制度、行为角度分析，农村信用社信贷内控薄弱有以下背景：
（一）产权约束缺位。由于缺失一个真正意义上的所有权人，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏；在此情况下，相当多的农村信用社经营者误认为农村信用社就是自己的，想怎么干就怎么干（经营者能否维护农村信用社利益完全取决于其个人是否忠诚、廉洁、敬业），“经营者主权”至上在此背景下演化为“内部人控制”；即使有一些外部监督，也因农村信用社缺乏内在机制的原因，达不到预期效果；甚至，管理者与经营者可能产生“合谋”，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。
（二）管理基础薄弱。这不单指农村信用社主任、县（市）联社经营班子成员的知识素质，更重要的是农村信用社缺少内部控制方面的经验和其他方面的知识性资产（经济学上称之为“累积性的组织能力”，美国学者钱德勒指出这种能力与人力资源有关，但更以明晰的规章制度、行事方法与知识性资产的形式存在于公司组织之内，它为公司组织提供因应之道和可循之规，他将此定义为——经过学习的成规）。显然，目前我国农村信用社还缺乏这方面的学习、培养与积累，尤其是缺乏支撑管理的市场分析技术、信息采集与处理能力、企业文化等方面的知识性储备，如由于农村信用社机构小、规模少、布局分散，单个的信用社或是县联社很少也很难对市场、产业景气和风险作出前瞻或系统性的预测或判断，反映在信贷内控上就是指导性差，信贷决策或信贷行为的调整不适应现实经济的要求。
（三）激励约束缺乏。农村信用社特殊的组织结构和机构分布，决定其信贷交易呈现笔数多、金额小、期限短的特点，长期以来，信贷活动主要依赖经验抉择和习惯操作，这种以信贷员个人决策为主（包括现阶段流行的“集体审批制度”）的信贷方式，客观上要求有一个与之相适应的、具备对信贷行为进行引导和控制的激励约束机制。而在现有的条件下，薪酬、执业声誉等还不能成为农村信用社信贷工作人员的个人价值追求，舍此之外，现阶段很难从其他方面找到突破口，来建立一个对信贷比较有实质效果的激励约束方式，因此，贷多贷少、收回多少、有否风险或如何处置风险等信贷员关心甚少（所谓的“新官不理旧账”就是典型佐证）。
（四）内控意识淡薄。信贷内部控制作为一项重要的管理活动，必然要付出成本，如设置相应工作人员的成本，学习和借鉴管理经验的成本，取得累积性组织能力的成本等等，这对农村信用社而言可能是一种“沉没成本”，因为它不可能在经营活动中得到直接、可计算的补偿，出于这种考虑，一部分农村信用社就或多或少放弃了对内控的追求。在他们看来，通过制度实现信贷内控，还不如把主要精力放在对下级所谓的“一把手”的信贷控制上（通过与下级某一个人或某一类特定人构成所谓的“忠诚”和“信任”的链条，达到控制目标，其实，这种“人对人”的管理模式，教训非常深刻），因此，在管理的价值取向和行为选择上缺少以制度为主进行内控的动力，难以建立一个以制度为核心的内部信贷管理机制。
二、加强农村信用社信贷内部控制的主要对策
加强农村信用社信贷内部控制要从基础做起，标本兼治，核心是转换经营机制。
（一）改革组织结构。规范的法人治理结构包含有两个方面的内容，来自于财产所有者的所有权监督和法人内部的职权监督。只有真正意义上明晰了农村信用社的产权，才能确立农村信用社信贷内控的制度基础，才会在农村信用社内生出明确的信贷内控要求与目标。因此，当前的关键是要通过立法明确农村信用社的组织形式，而在选择上可依据不同地区（市或县）的经济发展状况、产业发展水平参考农村金融需求特点和现有的管理基础，分阶段分步骤明晰产权。
（二）明确内控要求。监管者要真正把加强信贷内部控制作为有效监管的核心，督促农村信用社强化内控建设。通过制定《农村信用社信贷内部控制的指引》或其他规范性文件，明确信贷内部控制的原则、内容、方法、标准和要求，引导和监督农村信用社加快内部控制的规范化进程，强化内部控制措施，使信贷内部控制真正成为农村信用社风险管理的基础。
（三）改善管理方法。重点是在省和市一级建立起一个真正以管理为核心的管理团队，省和市一级农村信用社管理机构中心工作就是学习先进的金融管理经验，研究本地区、本部门的经济金融特点，在此基础上，探索适应辖内农村信用社的信贷管理方法，科学设计信贷产品，设定信贷管理原则和规则。当前，必须彻底割断省、市一级管理机构与基层社的资金与利益关系，促使其专注于内部控制的组织与推动。
（四）创新信贷方式和工具。充分认识农村信用社经营的特殊性，着力提升农村信用社在金融国际化、市场化大环境下的创新能力，引导农村信用社科学认识自身的市场环境和管理基础，积极调整优化信贷方式和工具，通过制度性的金融产品和信贷方式，减少信贷的随意性和盲目性。
（五）强化检查处罚。监管者要把信贷内部控制作为金融监管的主要内容，从信贷制度设计的科学性、全面性，信贷内控执行过程的合规性和真实性等方面分阶段定期作出评价。对于信贷内控达不到要求的，通过市场限入（主要是信贷业务种类和信贷额度限制），提高门槛，以此，促进农村信用社信贷内控意识的增强和信贷内控水平的提高。
