对当前粮食财政补贴和内部控制的几点思考
来源： 余必田
2005-04-11
普通
在全国粮食库存供过于求的大背景下，我省率先实行粮食购销市场化改革，企业转制、人员分流、财政减负、粮食安全等目标取得了阶段性成果。现全国粮食市场化改革朝着“市场放开、直补粮农、省长负责、加强调控”的目标全面推进。为从容应对粮食安全风险，进一步完善粮食财政补贴机制，加强粮食购销企业的内部会计控制，应是当前粮食财务工作的重中之重。
一、粮食财政补贴和内部会计控制中存在主要问题
1.粮食储备缺乏相对统一的补贴定额，和基本稳定的参照标准。由于粮食安全与县级政府的任期目标关联不大，财政分灶吃饭，储备粮食补贴能压则压。现实储备粮规模、品种是省定，保管时间基本限定，钱是中央粮食风险基金包干政策不变中解决。随着粮食形势的变化，对粮食补贴不再是简单的减人减负担，而是政府对粮食工作和粮食安全的需要，上级部门可以制定一个相对的储备粮补贴标准，由各地在可控的幅度内财粮商定，政府决策。
2.粮食应急供应预案的落实缺乏财政支持。要确保预案的实际操作性，必需增加适量的周转粮、成品粮库存，按一定区划合同鉴定适量的应急供应网点、加工企业。但财政没有落实此新增的补偿费用（如库存贴息、加工能力维护费用等）。
3.在财粮关系新机制的形成过程中，粮食财政补贴的可控性增强，粮食事权、调控权弱化，由此应对粮食市场风险的调控资金、过渡性补贴到位难，直接影响粮源组织采购和市场抗风险能力。
4.粮食体制改革后，企业组织形式与内控制度滞后。粮食企业实行“两个置换”后，产权清晰了，人员减少了，资产收益提高。但是在粮食管理组织形式上、企业内部控制上没有什么改变，甚至管理上、内控上更加迁就和放松，使一些企业严重缺乏经营意识、发展意识。
5.信息的不对称性制约会计职能的有效发挥。随着粮食政策及业务的单一化，粮食财务会计地位弱化。如企业中一些重大经济业务活动如项目投资、资产重组、储备粮轮换等经济事项（如项目资金拼盘、资产评估作价、资产租赁合同、轮换合同与凭证），财会人员事前不知、事后不明白，则既不利于会计账务的规范处理和审计检查，也不利于防范财务风险。
二、思考与建议
1.要明确职责、加强协商、政府决策，完善财政与粮食关系新机制。粮食安全是政府行政安全的重要方面，应确立粮食行政管理的公共性、政府性。为此，①认真学习贯彻国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》和《粮食流通管理条例》，粮食行政主管部门要加强粮食安全和预警分析和市场监测，加大储备粮规模和品种结构的调控力度，降低储备风险，从数量上、价格波动市场机制上把握粮食供求基本平衡；②财政部门要确保粮食风险基金的足额到位，有关过渡性粮食财政资金应专项用于粮食安全。并随着全省各地中心粮库建设的基本完成，制定相对统一的储备粮保管定额和费用补贴标准已成为可能。要基本稳定补贴标准，完善奖惩办法，促进粮食储备轮换工作机制的创新；③县政府要从县域粮食市场稳定、主销区粮食外购与运输实际情况出发，加强有关粮食安全措施的督促落实工作，完善粮食财政资金的管理，确保储备粮权、事权的统一，逐步提高粮食抗风险能力。
2.要与时俱进、注重实效，储粮储钱两手抓，确保粮食安全和市场稳定。在粮食供求趋向平衡的形势下，外购粮源的组织模式面临挑战，外购运输、外购成本、保管费用等都将大幅提高，财政压力增加。并随着粮食市场化程度越来越高，粮价波动频率和幅度进一步增加，储备风险增大，粮食风险基金、政府调控资金的作用突显。为此一要根据中央“四个确保”的要求，立足县情，对基本农田、粮食主产农区农民，财政应采取适当补助措施，保持一定农田的粮食生产能力；二要建立政府粮食调控资金，专项调控省外购粮食风险，鼓励以粮食收储公司为龙头，与种粮大户、粮食主产区搞好产销协作，构筑可靠的粮源基地；三要支持粮食行政主管部门加强粮食信息网络监测和预警工作，准确把握市场脉搏。对信息采集和发布中所必须的经费，财政应予以保证；四要充分认识上级政府的支持，省级储备粮也是我县粮食安全的重要保障。根据省、县级储备粮规模，结合粮食应急预案，可考虑粮食加工厂的配套建设。建设资金可通过储备粮定期轮换这一粮源保障，吸引社会投资方式解决。既有利于应急预案的落实，也减轻了政府投资风险。
3.要加强内控制度建设，完善内部制约机制。一要健全内部会计控制规范，明确划分会计事项相关人员的职责权限。特别要完善货币资金、储备粮采购与销售、中心粮库工程项目、固定资产租赁、经营决策、内部稽核等方面的规范，严格钱账分管制度、定期对账制度、责任追究制度、预算管理制度，并在考虑职务分离时，考虑各职务岗位之间能够相互制约，做到职责明确、程序规范，才能避免扯皮推诿、管理失控；二要对重大经济事项的决策和执行程序进行明确。企业对储备粮异地代购代储、粮食资产处置、资金调度等经济业务事项，涉及金融信贷资金“库贷挂钩”、代储费用补偿粮食实物资金等重大的经济活动，是非常重要的财务管理问题，必须由领导集体决策，并报粮食、财政、农发行相关部门商可。财务必须全面掌握经营活动中资金运行方向与整体情况，充分发挥会计监督职能，保证会计资料的真实性；三要严肃财产清查制度，强化内部审计监督。通过定期或不定期、全面或部分地对各项财产物资进行实地盘点，对库存现金、存款、债权债务的清查核对，尤其是要加强对异地代储粮食的核查，促进改善管理，保护财产的安全完整。同时对会计资料的真实性、合法性、完整性进行内部审计，实施必要的再监督。
（作者单位：淳安县发展计划局）
一、粮食财政补贴和内部会计控制中存在主要问题
1.粮食储备缺乏相对统一的补贴定额，和基本稳定的参照标准。由于粮食安全与县级政府的任期目标关联不大，财政分灶吃饭，储备粮食补贴能压则压。现实储备粮规模、品种是省定，保管时间基本限定，钱是中央粮食风险基金包干政策不变中解决。随着粮食形势的变化，对粮食补贴不再是简单的减人减负担，而是政府对粮食工作和粮食安全的需要，上级部门可以制定一个相对的储备粮补贴标准，由各地在可控的幅度内财粮商定，政府决策。
2.粮食应急供应预案的落实缺乏财政支持。要确保预案的实际操作性，必需增加适量的周转粮、成品粮库存，按一定区划合同鉴定适量的应急供应网点、加工企业。但财政没有落实此新增的补偿费用（如库存贴息、加工能力维护费用等）。
3.在财粮关系新机制的形成过程中，粮食财政补贴的可控性增强，粮食事权、调控权弱化，由此应对粮食市场风险的调控资金、过渡性补贴到位难，直接影响粮源组织采购和市场抗风险能力。
4.粮食体制改革后，企业组织形式与内控制度滞后。粮食企业实行“两个置换”后，产权清晰了，人员减少了，资产收益提高。但是在粮食管理组织形式上、企业内部控制上没有什么改变，甚至管理上、内控上更加迁就和放松，使一些企业严重缺乏经营意识、发展意识。
5.信息的不对称性制约会计职能的有效发挥。随着粮食政策及业务的单一化，粮食财务会计地位弱化。如企业中一些重大经济业务活动如项目投资、资产重组、储备粮轮换等经济事项（如项目资金拼盘、资产评估作价、资产租赁合同、轮换合同与凭证），财会人员事前不知、事后不明白，则既不利于会计账务的规范处理和审计检查，也不利于防范财务风险。
二、思考与建议
1.要明确职责、加强协商、政府决策，完善财政与粮食关系新机制。粮食安全是政府行政安全的重要方面，应确立粮食行政管理的公共性、政府性。为此，①认真学习贯彻国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》和《粮食流通管理条例》，粮食行政主管部门要加强粮食安全和预警分析和市场监测，加大储备粮规模和品种结构的调控力度，降低储备风险，从数量上、价格波动市场机制上把握粮食供求基本平衡；②财政部门要确保粮食风险基金的足额到位，有关过渡性粮食财政资金应专项用于粮食安全。并随着全省各地中心粮库建设的基本完成，制定相对统一的储备粮保管定额和费用补贴标准已成为可能。要基本稳定补贴标准，完善奖惩办法，促进粮食储备轮换工作机制的创新；③县政府要从县域粮食市场稳定、主销区粮食外购与运输实际情况出发，加强有关粮食安全措施的督促落实工作，完善粮食财政资金的管理，确保储备粮权、事权的统一，逐步提高粮食抗风险能力。
2.要与时俱进、注重实效，储粮储钱两手抓，确保粮食安全和市场稳定。在粮食供求趋向平衡的形势下，外购粮源的组织模式面临挑战，外购运输、外购成本、保管费用等都将大幅提高，财政压力增加。并随着粮食市场化程度越来越高，粮价波动频率和幅度进一步增加，储备风险增大，粮食风险基金、政府调控资金的作用突显。为此一要根据中央“四个确保”的要求，立足县情，对基本农田、粮食主产农区农民，财政应采取适当补助措施，保持一定农田的粮食生产能力；二要建立政府粮食调控资金，专项调控省外购粮食风险，鼓励以粮食收储公司为龙头，与种粮大户、粮食主产区搞好产销协作，构筑可靠的粮源基地；三要支持粮食行政主管部门加强粮食信息网络监测和预警工作，准确把握市场脉搏。对信息采集和发布中所必须的经费，财政应予以保证；四要充分认识上级政府的支持，省级储备粮也是我县粮食安全的重要保障。根据省、县级储备粮规模，结合粮食应急预案，可考虑粮食加工厂的配套建设。建设资金可通过储备粮定期轮换这一粮源保障，吸引社会投资方式解决。既有利于应急预案的落实，也减轻了政府投资风险。
3.要加强内控制度建设，完善内部制约机制。一要健全内部会计控制规范，明确划分会计事项相关人员的职责权限。特别要完善货币资金、储备粮采购与销售、中心粮库工程项目、固定资产租赁、经营决策、内部稽核等方面的规范，严格钱账分管制度、定期对账制度、责任追究制度、预算管理制度，并在考虑职务分离时，考虑各职务岗位之间能够相互制约，做到职责明确、程序规范，才能避免扯皮推诿、管理失控；二要对重大经济事项的决策和执行程序进行明确。企业对储备粮异地代购代储、粮食资产处置、资金调度等经济业务事项，涉及金融信贷资金“库贷挂钩”、代储费用补偿粮食实物资金等重大的经济活动，是非常重要的财务管理问题，必须由领导集体决策，并报粮食、财政、农发行相关部门商可。财务必须全面掌握经营活动中资金运行方向与整体情况，充分发挥会计监督职能，保证会计资料的真实性；三要严肃财产清查制度，强化内部审计监督。通过定期或不定期、全面或部分地对各项财产物资进行实地盘点，对库存现金、存款、债权债务的清查核对，尤其是要加强对异地代储粮食的核查，促进改善管理，保护财产的安全完整。同时对会计资料的真实性、合法性、完整性进行内部审计，实施必要的再监督。
（作者单位：淳安县发展计划局）
