从国际减税趋势看我国税收优惠的发展方向

　　摘　要：税收减免和优惠对于扶植困难企业和弱势群体发展，全面贯彻国家产业政策，努力壮大税源后劲，实现国民经济持续稳步发展，都具有不可低估的作用。文章试图跟踪国际税收减免的大趋势，结合我国现行税收减免的运行情况，探讨我国减免税政策的发展方向。

　　关键词：税收减免　税制改革　政策目标

　　一、当前国际减税形势的特点及政策取向

　　综观世界各国税制改革和减免税的共同特点及政策目标，我们可以看出如下三个明显特征：一是直接降低企业所得税税率，并且是公布连续几年的中期性持续降税计划。如加拿大的企业所得税由2001年的28%逐年降至2004年的21%；德国2001-2005年则把企业所得税税率从40%降至25%.其目的在于扩大企业的盈利空间，减少或避免企业的亏损，缓解企业的经营困难，减弱失业率上升的压力；而持续几年的中期性减税则是为企业提供一个乐观的投资和经营预期，起到刺激投资的作用。二是降低个人所得税的实际税负。各国的做法大体包括两个方面：其一是直接降低边际税率；其二是提高个人所得税的扣除额和免征额，缩小税基。如美国国会2001年5月通过了布什的减税方案，宣布在未来10年内将减税1.35万亿美元，全面降低个人所得税税率，并简化税率级次。各国降低个人所得税的政策意图在于增加个人收入，扩大消费需求，并通过减少中高收入阶层个人所得税的实际税负达到刺激投资的目的。三是对企业投资给予税收优惠。如美国允许设备的投资实行加速折旧，并简化折旧的计算程序；马来西亚出台了包括投资鼓励、出口服务以及中小企业跨国经营等多项税收优惠政策。这些税收优惠的出台，旨在鼓励企业投资或者吸引外商投资，以促进本国经济增长和增加就业机会。

　　二、我国现行税收优惠存在的弊端

　　自1994年新税制实施以来，我国相继出台了一系列的税收优惠政策。目前，我国的税收优惠主要有以下几种类型：一是区域性税收优惠，如在经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、民族自治地区实行的税收优惠政策等；二是时间性税收优惠，如对某些企业、某些行业某此产品实行的定期减税或者免税等；三是范围性税收优惠，即只限于某种类型的行业或企业，如对残疾人企业实行的税收优惠政策等；四是目的性税收优惠，如为了鼓励产品出口、鼓励利用“三废”、鼓励废品回收等所采取的税收优惠政策。勿需讳言，我国陆续出台的税收优惠政策，对扶植下岗再就业工作，支持老少边穷地区和特区经济的发展，扩大对外开放和招商规模，推进我国产业结构的调整和优化，促进我国外贸事业的发展等方面都发挥了不可低估的作用。但客观理性地分析我国现行的减免税政策还存在诸多缺失和误区。一是减免税控制过于严格。新税制以来，我国的税收管理权相对高度集中在中央，税收的减免也进行了严格控制。涉及到税收减免也只是少数城区、少数行业和少数群体的税负微调或减免。据统计，目前我国的企业居民税费负担高达30%左右，远远高于世界其他发展中国家的税负水平。过高的税收负担和过于严格的减免税政策，加重了企业的负担，不利于国民经济的持续快速健康发展。二是重区域优惠轻产业优惠。1994年以来，我国相继出台了促进老少边穷地区、经济特区、经济开发区、西部地区和东北地区等区域性税收优惠政策，而对产业的扶植性税收优惠则相对较少，无法有效地体现和贯彻国家宏观经济政策，也在一定程度上拉大了区域之间的贫富悬殊和经济差距。三是内外差别和群体差别较大如我国现行所得税政策对外商投资企业和外资企业给予了较多的税收优惠，下岗再就业税收优惠则把非国有企业下岗职工、自谋职业的大学生、城镇结合部的“农转非”人口和创业农民排斥在外，违反了市场经济周本庆公平税负、平等竞争的要求。四是临时性的税收减免和优惠较多。纵观我国陆续出台的税收优惠，临时性的税收优惠较多，过渡性的色彩较浓，大都打上了某个时代的浓厚印记，税收优惠治本的政策取向偏差，同时还容易造成某些行业和某些企业急功近利的短期性经营行为。五是减免税职能扭曲。目前，国内纳税人普遍反映，税外收费规模宠大繁杂，企业税外负担过于沉重。笔者认为，要使某些企业和行业解脱困难的重要措施和途径应是大力刹住不规范的税外收费行为，而国家出台的调控政策则通常是以税收优惠让步于税外收费（如房地产业优惠就是明显例证）；另一方面，依法纳税是广大企业和个人的法定义务，政府救济则应更多地依靠民政福利及财政补贴等形式，而现行许多税收优惠政策更多侧重于“扶贫帮困”性质，把税收减免作为“政府救济扶助”的主要手段，在一定程度上扭曲了减免税的职能。

　　三、我国减免税的发展前瞻

　　1.积极推进新一轮税制改革。要秉着“减轻税负，简化税制，拓宽税基，注重效率”的原则，稳步推进新一轮税制改革。要积极推动“生产型”增值税向“消费型”增值税改革，适度降低增值税整体税率，落实固定资产进项税金抵扣等税收抵免和优惠政策；实行统一的内外资企业所得税制，统一内外资企业所得税政策，除运用减免税和优惠税率等直接优惠形式之外，要加大加速折旧、投资抵免、再投资退税、亏损结转、纳税扣除和放宽税前扣除标准等间接优惠形式的运用；深化个人所得税改革，通过采取调高起征点、调低高收入税负、允许再投资税前扣除等措施，保护社会弱势群体和低收入者的合法权益，积极引导高收入者进行再投资和再创业。继续推进农业税改革，争取在5年内逐步取消农业税和农林特产税，切实减轻农民负担，努力提高我国农业和农业产品的国际竞争力。

　　2.减免税优惠应从传统的区域优惠向区域和产业优惠并重的方向转变。在区域优惠上，在继续实施对中西部地区和加快研究制定东北地区的税收优惠政策的同时，还应进一步加大对资金、技术和知识密集型企业和基础性产业的税收扶植力度，提高国内企业的核心竞争力。

　　3.加大对中小企业的扶植力度。对于一个完整的国民经济体系而言，大企业和中小企业的发展都不可偏废。对中小企业采取灵活有效的税收优惠政策，扶植其发展壮大，可以采取通过降低税率、提高起征点等措施，壮大中小企业的生产规模；通过投资税收抵免、技术创新优惠及鼓励个人投资等措施，引导中小企业及个人的投资选择；通过特殊地区税收优惠，鼓励特定区域中小企业的发展。

　　4.进一步扩大和深化再就业税收优惠政策。应进一步扩大和深化再就业税收优惠政策。在税收优惠的对象及其范围上，要考虑公平对待的原则，对应届大学毕业生自主择业、“农转非”人员、非国有企业下岗失业人员等群体纳入统一的税收优惠范畴，对他们实行积极的政策扶植；在企业定位上，不仅要针对失业的结果采取鼓励政策，更应将注意力集中到就业潜力较大的现有企业的扶植上来，在保持现有就业规模的基础上巩固和扩大就业结果；在优惠时段上，应着眼长远，尽量在较长时期内保持税收优惠政策的稳定性，避免纳税人投机钻营和短期经营行为的发生。

　　5.进一步优化我国税制体系和完善税收管理体制。一是认真做好清费立税工作。进一步清理税外收费基目，积极推进“费改税”步伐，大力压缩和规范税外收费行为，切实减轻纳税人负担。二是合理划分税收管理权限。根据事权与财权相统一的原则，采取集中与分散相结合的模式，赋予各级地方政府相应的税收管理权和减免权，充分调动地方发展经济的积极性。三是对涉及全国范围的减免税调整，使国家的税收宏观调控政策落到实处。