谈中国税收的外部效应问题

　　经济全球化，是20世纪80年代末90年代初以来，世界经济中出现的一个关系世界经济全局长期发展的大趋势。经济全球化，是指经济资源在全球范围内以空前的规模和速度，自由、全面、大量的流动，使得世界各地日益融合，相互依赖和制约，最终朝着无国界经济转变的一种过程和现实。它包括贸易的全球化、生产经营的全球化、金融的全球化和信息的全球化。它是一种自发的市场行为。

　　经济全球化，意味着许多国内政策或制度具有超出一国范围的影响，因此会引起与国内传统政策或制度之间的冲突，因为这些政策或制度在很大程度上仍然反映出以前封闭的经济环境及提出这些政策或制度时的考虑。比如在税收方面就尤为明显。

　　许多国家的税收制度在国家间的贸易受到极大的控制或限制、几乎还不存在大量资本流动时，就已形成和发展。那时，高额关税和商品流动的自然障碍阻碍了贸易的发展，资本流动也受到禁止，或至少受到严格限制。在当时的环境下，企业大都在其国内从事经营，大多数个人在其法定居住所在国从投资或经营中取得所得。因此，各国的税务当局可以对贸易额、企业利润、个人所得和消费征税，不会与其他国家的税务当局发生冲突。在上述状况下，“属地原则”的采用使政府有权对其地域范围内的全部所得和活动征税，不会引起冲突和麻烦。执行一国制定的税收政策可以不必考虑其对他国的影响，同样，该国政策制定者对他国的税收政策也不感兴趣。

　　经济全球化使一切发生改观。当今世界，许多国家政府的行为极大地受到其他国家政府行为的限制，经济全球化使税收产生的外部效应问题已变得非常重要。经济全球化使税收产生外部效应问题，主要表现在以下几方面：

　　一、降低了国家征税的自由度

　　经济全球化，使纳税人的消费不再局限于其居住的国家。一国有可能将其他国家的消费者吸引到自己国家中来。一些国家对易于运输的商品保持低消费税或销售税，试图以此吸引别国消费者的购买。由此它们可以“出口”一些税收负担，这样却减少了别国的税收收入。这对于能够吸引邻近大国购买者的小国尤为有利。由于信息改善、国际广告增多、运输成本降低、人员流动增加、电子邮购、技术进步，如跨国购物启用国际互联网、采用信用卡支付等。这些都降低了一些国家试图征税的自由度。

　　二、对跨国公司的税务管理日益重要

　　跨国公司在经济全球化过程中扮演了主要角色，已成为全球性生产和贸易的最大经济载体，是全球配置资源的重要力量。各国对跨国所得征税，必然牵动税收权益的国际分配，为此，各国税务当局都加强了对跨国公司的税务管理。与所有纳税人一样，跨国企业也想减少其世界范围纳税义务。它们可以通过多种方式实现这一目标。其一，将生产经营活动安排在低税率或提供大量税收优惠的国家。为了吸引投资，各国通过立法设置低税率或提供更多的税收优惠展开税收竞争。当资本自由流动时，如果一个国家能够吸引到外资，则提供税收优惠的成本将很低。如果该国失业率很高，则就业收益就会很大。其二，跨国企业可以操纵其从国外子公司进口原材料的成本，即转让价格。这些原材料占最终产品价值的相当大一部分，它们通常为最终产品的生产而专门进口，因此，没有真实的市场价值可用来确定其真正的市场成本。通过操纵转让价格，跨国企业可以将利润转移到位于低税国的子公司，这将减少跨国企业总的应纳税额，并使得减少了的税收收入在相关国家间再分配。其三，跨国公司利用国际避税地安排交易、积累利润。这样，一些国家可能比别国少取得税收收入，一些国家则多取得税收收入。这在各国的税收管理者看来，是个非常严重的问题，它对税收收入造成了侵蚀。许多现代产品，如汽车、电子产品、无形产品的技术特点，使得对转让价格的控制特别困难。

　　三、引起税收总收入的减少和税负归宿的转移

　　经济全球化会使个人来自国外的投资所得和其他所得增长迅速，会使人员流动增加和信息技术提高以及国外投资储蓄的自由化，使许多个人所得中包含了大量的国外所得，而且国外所得还在不断增加。当这些人实际认为居住国税务当局不能发现或确定他们的国外所得时，他们就会少申报，甚至不申报国外所得。税务当局之间的信息交换往往不能防止这些所得的不申报和与此相联系的偷税。实际上，不同国家、特别是避税地国家之间税务当局的冲突目标在许多情况下不提供信息提供了保证。结果，官方统计数字没有完全包括国外所得，一些国家因此受损，一些国家从中受益。这就引起税收总收入的减少和税负归宿的转移。当政策制定者企图通过提高其他税的税率以弥补这种损失时，还会引起税收制度的改变。

　　四、避税地增多和资本市场的发展，都减弱了对其税收制度的控制

　　避税地国家和地区的存在会引起偷税。近年来，避税地国家和地区增加，它们允许个人和企业在那里建立税收地址，以便在其他国家取得的所得可以记入该税收地址。避税地国家可以从记入避税地国家的资本征收的规费或低税中受益，其他国家则蒙受税收损失，并且减弱了对其税收制度的控制。同样，新的资本市场的发展，如金融衍生物及其他外国证券，都给税收管理带来了复杂的问题。税务管理人员在如何认定所得、如何在有关国家间分配这些所得、如何对这些所得征税等问题上，面临的困难不断增加，因为在这方面，政府的对策滞后于当今金融市场技术的发展。由于资本市场更加一体化和更加复杂，以及资本流动的频繁，国家税务机关处理这些问题的能力和水平还不够高，这也削弱了对税收制度的控制。

　　五、税收竞争问题突出

　　经济全球化使国家间的竞争，越来越少地采用关税和贸易数量限制及通过改变汇率的办法，而是越来越多地采用税收鼓励、调整税率，对一些所得改变管理待遇等方法，吸引别国的消费者、实际资本或应税所得，将本国的税收负担转移出去，使一些参与税收竞争的国家从中受益。如果经济全球化迫使一些国家为了保持在国际上的竞争力，而降低税率，特别是对资本所得的税率，则会影响税收制度的公平和财政赤字。这种税收竞争的后果是减少这些国家的税收收人，并迫使这些国家改变税制结构。

　　六、人的跨国流动增加

　　经济全球化在全世界为各类型人才创造了无数个高薪职位，发达国家优越的生活和工作环境，吸引着成千上万的高素质人才“以脚投票”，移民国外或到国外工作。他们的离开不但削弱了发展中国家的科技创新能力，而且也意味着与人才相关的潜在税源的流失。相反，受教育程度相对低的低素质劳动者却缺乏流动性，甚至在一国范围内不同区域、不同工种之间都难以流动，只能固守在贫穷落后的家园，从事简单体力劳动。他们较少为政府创造税收收入，反而需要政府提供岗位培训，甚至贫困救济。在一般情况下，人力资源的素质与其流动性成正比，愈是高素质的人才愈具有高度的流动性。高素质人才是社会财富的主要创造者，也是国家税收的主要负担者。仅以最常见的两类外迁移民为例，智力移民实际上是人才及与之相关的潜在税源的流失，投资移民直接就是现实税基和投资来源的损失。联合国有一个统计，俄罗斯人才外流产生的损失每年达600——700亿美元。目前，各国都制定了很多吸引人才的优惠政策，包括税收政策，防止本国人才资本的外流。