财政税务部门的历史责任— 由“费改税”引发的思考
一、掌管政府收支是财税部门专有的基本职能
从常理上讲，任何政府职能部门，都须履行特定的职能或被赋予特定的任务。有其所履行的特定职能领域或有其被赋予的特定任务范围，是一个政府职能部门得以设置或存在的前提条件。那么，财税部门究竟有无自己特定的职能？如果有，财税部门的特定职能又是什么？
现代经济社会中，尽管财税部门所担负的职能说起来不少，但如果做一下大致的区分，就会发现，这其中，有的是随着经济社会的发展而逐渐派生出来并与其他政府部门存在交叉的职能，如调节收入分配、促进经济增长，有的则是从其产生的那一天起就具有且同其他政府部门没有交叉也不能存在交叉的职能，如掌管政府收支。前者可以称作派生职能，后者属于原始职能或基本职能。换句话讲，掌管政府收支是财税部门专有的基本职能领域。
其中的道理不难说清。概而言之，古往今来，政府部门都是为了满足整个社会的公共需要而存在的。社会的公共需要是一个统称，它可以区分为不同的类别。不同类别的社会公共需要，当然要设置不同的政府职能部门一一加以满足。由此，各个政府职能部门要在不同的领域，分别履行各自特定的职能，分别提供特定的公共物品或服务。政府部门职能的履行，公共物品或服务的提供，当然是要花钱的，钱的来源当然也要从其服务或管理对象，即企业和居民那里筹措。问题是如何筹措？让各个政府职能部门像企业那样，分别向自己的服务或管理对象直接收取，绝对不行。因为，如果那样做的话，即政府职能部门的行政、执法行为以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准，这样就偏离了既有的法律和政策轨道，进而，本应以追求公共利益为宗旨的政府行为很可能异化为以利润最大化为动机的企业行为。正因为如此，从有政府记载的那一天起，无论是哪样一种社会形态，无论是哪样一种经济发展水平，亦无论是实行所谓“大政府”还是“小政府”的政策，在政府职能部门的设置中，如果说有些职能部门可以随着政府职能的演变而时有时无的话，则专门掌管政府收支的财税部门（即从企业和居民那里筹措资金，然后，转手供给各个政府职能部门作为活动经费的部门）总是不可或缺的。其目的，就是要切断政府职能部门的行政、执法同其服务或管理对象的资金上缴之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。
由财税部门将政府的收支统一管起来，而不是让各个政府职能部门分别为其职能的履行去筹钱、花钱，本是一个常识性的问题。但是，我国政府收支的管理格局现状，却并非如此。
目前我国的政府部门收支可以分作几个类别：预算内收支、预算外收支、制度外收支。其中，真正处于财税部门直接掌管之下的只有预算内收支一类，其余的两类，基本上游离于财税部门的管理之外。而且，如果将整个政府收支作为100%，那么，在其中，只有40%多一点儿属于预算内的收支，其余的近60%则由预算外收支和制度外收支所组成。也就是说，财税部门所掌管的政府收支是不完全的，甚至是不占多数的。
进一步看，纳入预算内的政府收入，基本上是税收收入。游离于预算之外的政府收入，主要来自于各种各样的政府收费，如行政事业性收费、基金性收费、对农民收取的乡统筹和村提留、各级政府的集资摊派等等。两相比较，前者又大于后者，故有“费大于税”之称。这即是说，财税部门所掌管的政府收入，只限于以税收为代表的规范性的收入。除此之外，政府以收费名义取得的收入，大都由各个政府职能部门自收自支，自行管理。
二、政府收费也是一种政府收入形式
这里问题的焦点在于，究竟应当如何看待政府收费的性质？
政府以收费的形式取得收入，在国际上是非常普遍的现象。不过，从总体上说来，规范性的政府收费通常只有两类：一类是规费（fees），另一类是使用费（usercharges）。规费，是政府部门对公民个人提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费或手续费，如行政规费（护照费、商标登记费，律师执照费等）和司法规费（民事诉讼费、刑事诉讼费、结婚登记费等）。使用费，是政府部门对公共设施的使用者按一定的标准收取的费用。如高速公路通行费、桥梁通行费、汽车驾驶执照费。可以看出，无论规费还是使用费，实质都是政府为履行其职能而取得收入的形式。
作为一种政府收入形式，收费当然具有自身的特点。但是，费与税的区别，并不在于其性质，而在于其形式。收费的取得，要以交换或直接提供服务为基础。税收的征收，则是以政治权力为基础。故而，在政府的收入体系中，后者属于主角，是基本财源；前者扮演配角，起补充或辅助作用。但是，不管怎样，扮演配角、起补充或辅助作用的政府收费，终归是政府收入的来源之一。既然是政府的收入，既然要作为政府部门履行职能的活动经费而存在，在性质上，它就与其他的政府收入形式没什么不同。
政府收费不同于经营性的企业收费。企业，作为以利润最大化为行为动机的部门，它以提供服务或销售产品为条件向服务或销售对象的收费，是牟利行为。所以，企业收费的水平，不仅要与提供服务或销售产品的成本相对称，而且，在通常的条件下，还要力求最大限度地抬高收费水平，从而最大限度地赚取收费与成本之间的差额，即经营利润。政府，作为以追求公共利益为行为动机的部门，它以直接提供服务为基础向服务或管理对象的收费，则是为筹措履行职能所需经费而取得收入的活动，绝不是为了牟利。所以，政府收费的水平，不仅与提供公共物品或服务的成本不对称，而且，在正常的条件下，还要低于提供公共物品或服务的成本———规费，要限定在工本费和手续费的范围内。使用费，不能高于提供公共设施的平均单位成本，其间的差额———负数，由政府的其他收入来源加以弥补。更值得指出的一点是，政府之所以要采用收费的形式取得一部分纯属补充性或辅助性的收入，其主要的着眼点并不在于收入本身，而是要以此贯彻所谓受益原则，向那些覆盖范围相对狭窄的特定公共物品或服务的受益人（而不是向所有的社会成员）收费或多收费，从而让其负担或相对多负担一些这部分特定公共物品或服务的提供成本。因此，如同政府行为根本不同于企业行为一样，作为一种政府收入形式的政府收费同作为一种牟利手段的经营性的企业收费，其区别是十分明显的，不能也不应将两者混为一谈。
明确了政府收费是一种政府收入形式而不是其他，还需提及这样一个问题：即当前围绕“费改税”展开的有关政府收费性质的争论，并非单纯理论意义上的笔墨官司，而是关系到“费改税”之成败的大问题。这是因为：
其一，政府收费究竟是属于价格范畴还是财政分配范畴，表面上是所谓“范畴之争”，其背后则是“权力之争”和“利益之争”。因为，如果将政府收费视为价格范畴的话，那么，对政府收费的管理权，自然就要纳入价格管理部门（而不是财税部门）的职能领域了；对政府收费收入的支配和使用，自然就要作为与其他政府收入有别的资金来源，放到预算之外或做特殊性的安排了。
其二，一旦将政府收费纳入价格管理的轨道，随之而来的，不仅有关政府收费的立项、审批、征收、使用，要走上事实上存在的与规范性
政府收支管理不同的非规范性轨道，从而默认或强化，而不是削弱，直至取消政府收支管理的“双轨制”。而且，出于本身利益的考虑，有关政府部门很可能热衷于保留甚至扩大，而不是压缩收费的种类和范围，给“费改税”的实施设置障碍。
其三，将政府收费冠之以价格名义或性质，无异于将政府行为同企业行为相混淆。只要政府收费带有市场的色彩，只要政府部门的肌体中存在牟利的动因，就免不了“权钱交易”的发生，腐败的土壤也就会继续存在下去。
说到这里，做出如下结论显然是适当的：即政府通过收费取得的收入，亦要同其他的政府收入一样，统一由财税部门管起来。
三、“费改税”是实现财税部门统揽政府收支的重要契机
由以上分析可见，我国之所以要进行“费改税”的改革，其直接原因固然是“费大于税”的政府收入格局不正常，其深层次的原因则在于：现行的不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍。因此，以“费改税”为契机，实现所有政府收支统一归口于财税部门管理，在此基础上，构建起与市场经济相适应的规范化的政府收支机制，实质上是下一步财税体制改革的首要任务。
———市场经济体制相对于计划经济体制的一个带有根本性的变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰，经济体制环境一旦走到这一步，政府的收支行为同企业和居民的切身利益，事实上已经挂上了钩。政府收支机制的规范性，事实上已经成为企业和居民的必然要求。无视这一变化或违背这一要求，不论对于政府收支运转本身，还是对于社会主义市场经济体制的建立和完善，都将产生极大的副作用。所以，实现政府收支机制的规范化，已经到了势在必行的地步。
———其实，“费改税”的主要着眼点，从来就不是把一部分政府收费改为征税。实现政府收入机制以及整个政府收支机制的规范化，才是“费改税”的实质所在和真正动因。毫无疑问，规范化的政府收支机制与政府收费游离于财税部门的管理之外不相容。将财税部门统揽政府收支作为“费改税”的一个目标加以追求，应是“费改税”的题中之义。
———“费改税”的过程，实质是我国政府收支机制由不规范走向规范化的过程。为了达到这一目的，不仅要将那些纯属乱收费的项目坚决取消，把那些名为费实为税的项目纳入税收轨道，而且，可能也是更费气力的，就是要“规范费”，即从把政府收费纳入财税部门的管理范围入手，实现政府收费管理的规范化。否则，如果只是就“费改税”论“费改税”，其结果，很可能像割韭菜那样，割下一茬（将一部分收费纳入税收轨道）后，由于其根（不规范的政府收支机制）还在，新的一茬韭菜（乱收费项目）还会不断地生长出来。
可以确信，随着时间的推移和改革的深化，由政府收支管理格局不规范所带来的种种弊端，我们将看得越来越清楚；实现政府收支机制规范化对于社会主义市场经济体制的重要意义，我们也将有越来越深刻的体会。所以，尽管打破现行不规范的政府收支管理格局牵涉颇多的既得利益，因而会遇到相当大的困难。但是，不管怎样，既然我们已经选择了社会主义市场经济体制，朝着而不是偏离政府收支机制规范化的目标迈进，终归是我们的历史选择。
