税费改革对农村基层组织建设影响情况的调查与思考
正在进行的农村税费改革，是继土地改革和土地联产承包责任制之后中央在农村进行的又一重大改革，被誉为“中国农村的第三次革命”。这次税费改革，对于减轻农民负担、改善党群干群关系、维护农村社会稳定无疑起到了积极作用。但是，税费改革也是一项十分复杂、牵涉面很广的工作，改革过程中出现了一些新情况、新问题，给农村基层组织建设带来了较大的冲击，给新形势下农村基层工作提出了许多新的课题。为此，我们深入到我市昌乐、寿光、高密的部分乡（镇）、村进行了调研。
一、税费改革给基层组织建设提供了重大发展机遇——重建干群鱼水情
人们常用“鱼”和“水”来比喻干群关系。然而近年来，在不少地方，农村基层干部与群众之间的“鱼水关系”已荡然无存。有的成了“蛙水关系”——平时干部在岸上呱呱叫，不收钱粮不下乡，收钱收粮才下“水”；有的是“油水关系”——干部和群众合不拢，各唱各的调；有的甚至成了“水火关系”——干群之间矛盾激化，水火不相容。造成干群关系不融洽的原因很多，但非常重要的一条就是存在国家、集体与农民的利益关系不合理、不规范的现行税收体制。这种不合理的体制下，基层干部的角色发生了错位，他们最主要的精力放在了向群众催粮催款上，“乡官”成了“税官”，绝大多数乡镇都是将收粮收款的任务层层分解，“千斤重担人人挑，人人肩上有指标”，基层干部如果完不成任务就可能奖金、福利甚至正常的工资都没有保障。名不正言不顺，基层干部催粮催款自然会受到群众的抵制。用基层干部的话说，催粮催款比“刮宫引产”（指计划生育工作）还难，是真正的“天下第一难”，结果是：狗混熟了，人搞生了，腿跑断了，气受够了，心累死了，形象黑了。“鱼水关系”成了“水火关系”，农民群众怨声载道，基层干部苦不堪言。不规范的体制催生出的最严重的恶果就是农民负担沉重，而农民负担问题正是造成干群关系紧张甚至引发干群冲突的导火索。
这些年党和国家在减轻农民负担问题上出台过不少文件，采取过不少措施，但终因不规范的体制难以从根本上解决问题，紧张的干群关系也没有缓解。
这次农村税费改革的目的，就是要调整和规范国家、集体与农民的利益关系，将农村分配制度纳入法制化的轨道。这不仅是减轻农民负担的治本之策，也为密切干群关系提供了契机。
1、税费改革使农民得到实惠，农民负担大幅度减轻，促进了党群干群关系的改善。实行税费改革的根本目的，就是实践“三个代表”，维护群众根本利益，切实减轻农民的负担，规范农村税费制度。去年实行费改税后，农民负担大幅度的减少，我市农民总负担将比原来减少30-35%，而下一步取消农业税，又是一项使每个农户都受益的根本性举措，意味着中国农民缴了两千年的“皇粮”从此划上“句号”。这是一件前无古人的事，是天大的德政。据粗略估算，取消农业税，我市农民人均要减轻负担60元钱。“60”块钱，对城里人，对有钱人来说，是不值一提的区区小数。但在当今尚不富裕的中国农民眼里，每个人口交60元也不是一件简单事。五口之家一年要交300元，他种那几亩地去掉化肥、种子、农药、水费等各项开支，又能挣几个300元呢？再说，300元可能维持一家两三个月的最低生活呢。问题还不在这里。因为有农业税，就给其他五花八门的费税“搭车”提供了平台，这样几倍于农业税的负担就会落到农民肩上。两年以后取消农业税，其他费税“搭车”的平台也随之失去，农民将从一反一正中大大获益，党和政府减轻农民负担的政策也因此才能真正落到实处，农民得到的实惠就更大。税费改革找准了干群关系紧张的症结所在，抓住了改善党群关系的“牛鼻子”，充分体现了党对农民的关心，将会进一步改善和密切党群干群关系。
2、减少了干群矛盾，促进了农村的稳定。费改税后，首先是农民负担明显减轻，农民得到了实惠，气顺了，心齐了，一些误解消除了，缴税的积极性提高了，矛盾减少了。其次，费税改革的推行也得到了农民的认可，农民的纳税积极性有了明显的提高；而且税费改革将费改为税后，由于税收具有法律强制性，农民不再有讨价还价的余地。因此，改革后的农业税征收成本也将大幅度下降。征收方式的变革，减少了干部与群众的直接、正面摩擦，征收力度加大了，征收成本降低了，干群矛盾减少了。而取消农业税以后农村基层干部将会完全从从收钱收粮的事务中摆脱出来，有了更多的精力和时间为群众谋利益、办好事，拉近了干群距离，密切了党群干群关系。
3、实行“一事一议”，促进了农村民主政治建设。费改税要求，在3年内逐年减少直至全部取消劳动积累工、义务工，村内兴办水利、修桥铺路等集体生产和公益事业的用工，村内兴办集体事业和公益事业，将遵循“量力而行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定。税费改革还要求，村务要做到“方案上墙、支出公开、费用透明”。这些措施将有力地促进农村民主政治建设，有利于提高农村民主管理的水平。
俗话说“解铃还须系铃人”，基层干部是基层政权的执掌者，是农村社会经济发展的决策者，是各种矛盾纠纷的协调者。干群关系紧张，主要责任在干部身上。基层干部一定要抓住这次改革良机，改善干群关系，重建干群鱼水情。
二、税费改革给基层组织建设带来的不利影响
1、财力明显减少，机构难运转。在调查中我们发现，财政紧张是基层当前最大的问题。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。可以说，农村税费改革的过程就是一个乡镇财政日趋陷入困境的过程。去年费改税后乡镇财政收入平均减少三成左右。而今年农业税降低3个百分点、明年取消农业税以后对乡镇税收的影响更是显而易见。在我们调查的绝大部分乡镇中，工商业基础都比较薄弱，农业税占乡镇税收的比重都在50%以上。取消农业税以后，意味着断了乡镇的一半“财路”，乡镇税收主要来源是地方工商税收，在原本财力就捉襟见肘、入不敷出的情况下，这无异于是雪上加霜。财力的下降必将大大削弱基层组织建设的物质基础。据调查，税费改革后，昌乐县95%的乡镇、85％以上的村将陷入经费不足、正常运转困难的困境。如昌乐县唐吾镇，2003年实际财政收入410万元，其中农业税129万元，工商税收110万元，转移支付182万元。而当年需要的财政支出高达1047.3万元，其中上缴县财政598.1万元，镇级支出449.2万元，收支相抵财政缺口为656.1万元，整个乡镇的财政收入仅仅是上缴县财政的教师上划的数额；今年农业税降低三个百分点后，镇税收将会减少60多万元，在工商税收增长不大、涉农收费已经是“高压线”的情况下，对于如何弥补日益扩大的财政收支缺口乡镇也是一筹莫展。再看看村级财力。根据昌乐县财政局统计，税费改革前的2002年，县村级财力是783.28万元，村平1.8万元；费改税后的2003年村级财力为406.92万元，村平0.9万元，比改革前减少一倍多；而取消村提留、农业税附加以后，村里可以收取的就只有每人最多15元的“一事一议”公益事业费。据匡算，昌乐每个村平均每年需要5万元的收入才能保持基本正常运转，缺口达4.1万元。另外乡镇村级历史债务沉重且偿还困难。前些年，由于各种原因，不少乡镇、村背上了沉重的债务包袱。据统计，昌乐全县15处乡镇，平均每个乡镇债务约在600万元左右；全县400多个村，无债务的仅有45个，全县村级债务总额为1.26亿元，村均债务为24.4万元。税费改革前部分乡村利用乡统筹、村提留逐年偿还了一部分，改革后无集体收入的村的债务偿还问题陷入了困境。
2、队伍难稳定。一是得失不相称，心理难平衡。税费改革后，为了弥补收入上的减少，各地相继采取合村并组、精简干部的办法以减少支出，使得基层组织人少事多的矛盾更加突出。减人不减事、合村并组后，管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，使基层千部面临前所未有的压力；二是减人不增资，工资难兑现，收入无保障。税费改革后，为了完成上级任务和平衡各种关系，乡村财务的缺口最终大部分落到了现任干部的工资上，基层干部一年忙到头，却拿不到多少工资。在调查中我们发现，现在基层干部工资难以足额按时发放，工资被拖欠的现象很普遍，最近几年的调资在绝大部分乡镇也都没有兑现。在我们调查的几个乡镇中，除了寿光经济条件较好外，其他县乡镇干部平均工资在500元左右，他们的实际工资收入只相当于潍坊市同级别干部工资的1/3，而且不能按时发放，有的2月份的工资拖到5月还没有发。而基层干部是有怨无处诉，只能自己默默地忍受，或者是另谋出路，因为他们不可能象农民工那样采取极端的方式“讨薪”。再看看村干部的情况。税费改革过程中，在农民的利益得到强化的同时，集体的利益却被忽视了。税费改革前，农民与村级集体经济组织税费关系体现在村委会作为村集体的代表者而向农民收取的提留。“并税制”在去除乡统筹以及其他不合理收费等问题的同时，也把村提留一并改掉了。取消村提留，就是否定了村级组织作为集体土地所有者的法律地位，实际上也就取消了村级组织存在的物质基础。村集体经济名存实亡，导致大部分村干部的报酬很低甚至根本就没有报酬，他们辛辛苦苦干一年的工资收入还不如村里年青人外出打工的收入。如昌乐唐吾镇，有些村干部工作一年的报酬就是镇里年终给每个人送去的500公斤“慰问煤”。三是激励无手段，后顾之忧难解决。用“劳多，酬少，前无出路，后无退路”来比如处在社会最基层的乡村干部的当前处境一点不为过。基层干部缺乏升职的机会，村干部在村里最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，在位时收入低，退休后也难以足额享受养老保险、医疗保险。而对于大多数乡镇干部来说，除了缺少升职、进城机会外，过低的工资收入也难以让他们象正常人一样生活。现实的反差不可避免地导致基层干部心理的失落感和不平衡，工作积极性不高，不少基层干部得过且过，甚至干脆“撂挑子”，基层干部大量流失，甚至在一些落后村出现了根本选不出村支书的情况。
3、实事难兴办。一方面，税费改革后乡村级财力下降，“无钱办事”的问题日显突出。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用“一事一议”方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因为有些工程并不能使每个农户受益，在认识不统一的情况下，费用征缴难，使得“一事一议”变成“有事难议”，特别是跨村的项目，难度就更大。另一方面，乡村负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。加之税费改革后乡镇财政收入下滑、村级集体收入降低，在乡村现有的财力下，既要保“吃饭”，又要还债务，还要办实事，还不能违法乱收费，让基层干部感到很为难。 最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。
4、地位难巩固。应该说，税费改革对农村基层组织建设带来的影响还很多，比如，农村党员干部的培训经费如何解决；合村并组管理幅度增大后，如何加强对党员的教育管理，党组织如何有效地开展活动；农村干部如何进一步提高能力素质，改进领导方式和工作方法，以适应新形势的需要等等。这些影响，集中反映一点，就是税费改革使得农村基层组织建设原有的困难和矛盾更凸显出来，构成了对农村基层组织的生存威胁。在农村基层组织赖以生存的物质条件不具备、农村干部队伍不稳定、农村党组织难以发挥应有作用的情况下，党在农村的领导地位和执政地位已经现实的受到了威胁。
三、影响干群关系和基层组织建设的深层次原因
负担过重是导致干群关系紧张的直接原因，但是绝对不能认为取消了农业税，减轻了农民负担，增加了农民收入，就能够完全解决党的基层组织执政中存在的问题。还必须透过现象看本质，进一步挖掘导致干群关系紧张的深层次原因。
第一，农村经济发展力度不够、路子不准。当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，表面上看是由税费改革而出，但归根结底是由于农村经济的落后所引起的。从实际来看，不少村班子之所以软弱涣散，在群众中没有威信，绝大多数都是因为村集体经济薄弱缺乏带领群众共同致富的必要物质基础，群众长期不能得到任何实惠，必然对干部缺乏认同感、信任感，班子必然失去凝聚力、战斗力。我们在调查中发现，越是经济条件好、集体经济越强大的乡村，基层组织的号召力越强，用他们的话说就是“干部号召什么老百姓就干什么”。相反那些经济落后、债务多、集体经济薄弱的乡村，基层组织没有任何号召力。昌乐唐吾镇的赵家岭村和王家河洼村就形成了鲜明对比。这两个村子相距不过五里地，自然条件差不多。前些年王家河洼村两委带领村民发展速生林580多亩，通过树木轮伐每年村集体收入20多万元；立足林业优势，村集体投资50万元建成年产值200多万元的木器厂；投资80多万元建成年产值180多万元的标准化养殖小区。集体经济的壮大，为村两委给村民办实事奠定了物质基础，村集体先后投资400万元建桥、修路、打机井、按路灯、建学校，每年减轻农民负担60%以上，在河洼村形成了以村两委为核心、干群一心、上下齐心、政治稳定、社会安定的良好局面。而赵家岭村，村集体经济就是一屁股债务，学校房子漏了没钱修、道路坑坑洼洼没人管，两委在村民心目中根本就没有任何地位，更没有号召力，用村支书的话说就是“说什么都没有人听、办什么事情都很难”，组织基本上处于瘫痪状态。所不幸的是，象赵家岭这样的村毕竟是凤毛麟角。农村经济长期停滞不前，干部工资不高甚至兑不了现，必然影响干部的积极性，出现基层干部难选、难当、难留的“三难”问题；农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到种种问题，发展不够是关键的症结所在。再就是发展路子的问题。大部分乡镇都把农业当成发展经济的“主渠道”，普遍认为农村经济结构调整就是少种粮食多种菜，无论经济结构怎么调整都走不出农业这个圈子，对工业普遍不重视，工业基础相当薄弱。所以税费改革、特别是取消农业税以后，对于大多数乡镇的财力打击是致命的。
第二，基层组织和基层干部的职能定位不准。农村税费改革后，基层组织必须思考“干什么，怎样干”的新课题；基层干部必须重视税费改革呼唤“复合型”、“市场型”、“民主型”干部的新要求。但客观地说，目前我们基层组织还没有实现这种角色的转换，基层干部还不具备这种能力素质。突出表现在工作职能、领导方式和工作作风上，仍然习惯于传统的“种-管-收”、“催-征-罚”，没有把工作重心转变到定位在依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上来；没有定位到积极发展农村经济，自身示范做样子，教育群众换脑子，引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来。
第三，改革的跟进措施不配套。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够，带来了基层组织建设上的难度。税费改革后，财政转移支付的改革力度太小，对于弥补日益扩大的财政缺口来说于事无补；前一轮的乡镇部门机构改革还不到位，乡镇合并了，但是人员不没有减少多少；教育体制改革严重滞后，教师工资的发放并没有真正摆脱由乡镇负担的做法；农民的素质偏低、农村基层民主政治建设还处于一个低水平上，等等。由于这些配套改革没有及时跟上，农村基层组织建设就处在了“夹缝”中，暴露出来的问题难以有效解决。
四、新形势下加强当的基层组织建设的基本思路
综上所述，费税改革为加强党的基层组织建设既带来机遇，又带来挑战。在新的形势下，如何趋利避害，加强党的基层组织建设，提高基层组织的执政能力？主要有以下几条思路：
第一，必须突出加快发展这个主题。解决好“三农”问题，不仅要通过税费改革减负增收，更重要的要通过加快发展致富。只有农业增效、农民增收，只有村级集体经济发展壮大了，农村和农村基层组织建设中的问题才能迎刃而解。在抓发展问题上，基层组织要着力解决好两个问题。一是认识问题，即不能把税费改革作为缓和干群关系、增强党组织凝聚力和解决农村一切问题的“法宝”，要认识到税费改革带来功效是暂时的，即便实现了“零负担”，如果群众的收入没有积极的增长、经济没有真正的发展，一年不能实实在在地为群众办几件实事，群众仍然不会满意。只有把税费改革带来的压力转变为经济发展的动力，坚持紧扣发展这一主题，把发展作为第一要务来抓，才是解决农村问题的唯一出路。二是思路问题，即发展经济要有正确的思路，思路决定着出路。如何形成正确的思路？第一，必须看住市场抓调整、抓工业。坚持以市场为导向进行结构调整，力争把品种调优、规模调大、层次调高、机构调活，走农业产业化、集约化发展的路子。各乡镇要把发展工商业放在突出的位置，大力扶持工商业的发展。寿光的侯镇这几年一直把发展工业放在突出位置。农业税在乡镇财政收入中仅占1/6，而取消农业税以后造成的缺口也可以在一两年内通过工商业税收的增加而弥补。第二，必须用好优势育特色。发展农村经济各村有各村的实际，要结合各地实际，充分挖掘自身优势，扬长避短，趋利避害，因地制宜，形成一村一品、一乡一业的地方特色。第三，必须发展科技强后劲。发展农村经济也要朝高科技含量方向发展，坚持积极引进先进技术、引进农业专家型人才，走科技兴农、科技兴企的道路。第四，必须在富群众的同时富集体。在鼓励、带领群众致富的同时，基层党组织必须考虑和抓好村级集体经济的发展。只有集体有了积累，为群众办实事、好事才真正有基础，也才能真正落到实处。
第二，要抓住领导班子建设这个关键。农村基层组织建设能不能抓好，关键在领导班子。必须按照《农村基层组织工作条例》的规定，明晰乡镇党政之间、村“两委”之间的职责权限，使他们各司其职、各负其责；必须把抓班子、带队伍作为第一职责，切实解决好税费改革后基层干部队难选、难当、难留的“三难”问题。一是要健全选拔机制，解决好农村基层干部“难选”问题。在基层干部的选拔任用上要大胆进行改革，通过全面推行村支部“两推一选”的办法，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子。特别是要通过这种民主竞争择优机制选准配强村支部书记。要健全后备干部的培养选拔机制，坚持继续选拔优秀大中专毕业生到村工作和有目的地引导回乡知识青年、退伍军人和长期在外打工回乡的人在农村创办领办经济实体，并给予相应的优惠政策，为村的干部储备人才。要根据税费改革后乡村管理体制变化、合村并组等实际，及时调整党组织的设置、创新党员教育管理方式、健全农村基层其他群团组织，保证基层组织能及时发现优秀人才，并有重点地进行帮带、培养。二是要完善教育培训机制，解决好农村基层干部“难当”的问题。农村基层干部难当，有客观环境的原因，要通过理顺关系、发展经济、创优环境来逐步加以解决。同时，也有主观因素的原因，那就是针对农业出现的新情况、新问题，干部自身思想政治素质、能力水平难以与新形势相适应，存在“本领恐慌”问题。解决好这一问题，要利用各级党校阵地，力争通过1－2年的时间把村支部书记轮训一遍，教育培训经费由各级财政解决，切实帮助基层干部更新观念、增强致富本领。要有选择地选择一批村级主职干部到经济发达地区跟班学习。要加大典型的培植力度，选树一批素质高、能力强的村级干部典型，用身边典型现身说法，发挥示范、辐射、教育、带动作用。要加强经常性的思想作风建设，充分运用农村“三个代表”学教活动建立起来的经常性教育机制，强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。三是要建立激励约束机制，解决好农村基层干部的“难留”问题。可以考虑给予村干部“准公务员”身份，要在政治待遇上给予适当的考虑，经济待遇上给予必要保障，其工资发放纳入县财政，调动村干部的积极性，稳定基层干部队伍。
第三，要夯实配套改革这个基础。一是准确界定乡村基层组织职能，加快乡镇机构改革的步伐，大力精简人员。特别是乡镇“七站八所”的改革，要迅速启动，切实理顺权责关系，努力形成一个上下联动的改革氛围，利用节约下来的有限资金，为群众兴办实事，让群众看到改革的成效，从而自觉地支持改革、参与改革。二是要大力化解村级债务。税费改革为化解村级债务提供了机遇，各地要结合税费改革彻底斩断债权债务，进一步强化减债措施，严格管理减少非生产性开支，坚决制止新的债务增加，稳妥做好划转分摊工作等，力争通过一段时间的努力，消除困扰农村基层组织建设的沉重包袱。三是加大转移支付的力度。伴随税费改革的快步推进，乡村财力下降也是急剧式的，税费改革造成的缺口不可能在短时间内通过机构改革、人员精简和发展经济弥补，因此必须加大转移支付的力度。通过转移支付，提高基层干部的物质待遇，缩小收入差距。或者是将乡镇基层干部的工资发放纳入县财政，避免乡镇自己“征钱”给自己发工资的做法，从根本上消除县城干部和乡镇干部工资待遇的差距，安定乡镇干部队伍。
第四是要加强农村基层民主政治建设。要加强教育引导，不断提高农村基层干部群众的民主素质。通过对基层民主政治建设重要性的宣传，切实解决民主意识不强的问题；通过对民主方式方法的教育，切实解决民主能力不强的问题；通过加强对民主进程的引导，切实解决民主环境不优的问题。要建立起尊重民意的选举机制，认真做好乡镇“两推一选”试点和村党支部“两推一选”工作。要建立集中民智的决策机制，科学界定决策范围，严格规范决策程序，坚持实行“一事一议”，促进决策的科学化、规范化。要建立起群众当家作主的管理机制和约束有力的监督机制，疏通干部与群众交流沟通的渠道，构筑起增强提升干部群众民主法制意识的“平台”。
