浅析美国对华木制卧室家具反倾销案

　　美国对原产于中国的木制卧室家具反倾销案是美国对华反倾销案中涉案金额最高的案件，同时也是美国对单一国家进行反倾销调查涉案金额最高的案件，涉案金额近10亿美元。美国对中国木制卧室家具反倾销案的裁决结果显示，130多家中国应诉企业中，获得零税率的仅有天津美克公司一家。在法律程序方面，本案争论的焦点主要集中在3个方面：市场导向型产业问题、单独税率问题和替代国问题。从美国商务部对本案的初裁和终裁的观点中可以看出，市场经济地位问题仍然是中国企业应对美国反倾销诸多问题的根本，同时也表明中国企应对美国反倾销形势依然十分严峻。

　　一、案情介绍

　　二、调查过程概要介绍

　　（一）涉案产品

　　被调查产品为木制卧室家具。木制卧室家具一般（但不限于）按组合形式进行设计、生产和销售，通常称为卧室套或卧室组。其中，各组成部分基本上采用同种风格、同种材料或相同外观。涉案产品主要由木制材料（包括实木和加工过的木制材料，如木屑、纤维）或其他木制材料（夹板、同向夹板、塑合夹板和纤维板）制成，无论是否带有木制饰面或贴面或压面，无论是否含有非木制部件或装饰（例如，金属、大理石、皮革、玻璃、塑料或其他树脂），无论是否已组装、完工或成品。涉案产品海关编码为94035090.40、94035090.80、70099250.

　　（二）调查期

　　本案的调查期限应为2003年4月1日～9月30日。

　　（三）替代国

　　美国商务部认为，印度、巴基斯坦、印度尼西亚、斯里兰卡、菲律宾与中国的经济发展水平具有可比性。根据可获得信息的情况以及获得信息的可信性，美国商务部选择印度作为替代国，理由是印度是主要的木制卧室家具的生产国，并且印度与中国的经济发展大体相当。

　　（四）单独税率

　　根据在“烟花”反倾销案件中所确立单独税率的法律和事实上的标准，美国商务部认为，强制应诉企业和申请单独税率的部分涉案企业符合单独税率申请的标准，在事实上和法律上不受政

　　府控制，批准其获得单独税率。

　　（五）普遍税率

　　向美国出口木制卧室家具的出口商远远多于申请单独税率的企业。美国商务部向211家涉案产品的出口商发放了调查问卷“Q&V”，仅有137家涉案产品的出口商申请单独税率，包括强制应诉的7家企业。2004年2月2日，美国商务部向中国商务部签发了问卷调查A部分。没有对调查问卷“Q&V”作出回应的涉案产品的出口商适用普遍税率。

　　（六）正常价值

　　美国商务部采用生产要素法计算中国涉案产品的正常价值。按照生产要素法，美国商务部将根据中国涉案企业提交的其在调查期内的生产要素投入的数量，乘以替代国的相应（本案的替代国为印度）生产要素的价格，再加上一定比例的制造费用、销售及管理费用、利润和一定的包装费用，即为中国涉案产品的正常价值。如果某一种投入来自于市场经济国家并按市场经济国家的货币支付，美国商务部将对投入按实际发生的价格计算。

　　（七）出口价格

　　7家强制应诉企业与美国进口商无关联关系，美国商务部以其出口的实际发生价格确定出口价格；Lacquer Craft和Shing Mark公司的部分交易与美国进口商有关联关系，美国商务部以其结构价格确定出口价格。美国商务部根据涉案企业与无关联关系的美国进口商之间的离岸价、到案价或者销售给美国无关联关系的购买方的价格，计算涉案产品的出口价格和结构出口价格，并在此基础上扣除外国内陆运费、国内佣金、海运费和海运保险费。

　　（八）美国国内相关产业概况

　　2003年美国木制卧室家具生产商的数量为：52家

　　所在地：主要集中在弗吉尼亚州、北卡罗莱纳州和加利福尼亚州

　　2002年雇员人数：31990人

　　2002年美国估计消费量：44亿美元

　　2002年木制卧室家具进口总额占美国国内消费总额之比：52.7%.

　　三、本案争议的焦点及简要评析

　　本案争议的焦点主要有：市场导向型产业问题、单独税率问题、替代国问题。

　　（一）市场导向型产业

　　20世纪80年代，传统上被认为是非市场经济的国家开始进行市场导向的经济改革，并取得了显著成效。涉及到这些国家的反倾销案件中，一些涉案产品的出口商提出，尽管出口国是非市场经济国家，但是涉案企业按照市场的标准进行运作，在确定正常价值以及征收反倾销税时，应当将涉案产品按照市场经济国家的产品予以同等对待。

　　美国《1930年关税法》经1994年修订后规定，在特定情况下，可以采用市场经济的方法确定产自非市场经济国家进口产品的正常价值。但是，美国《1930年关税法》并没有明文规定何为“特定情况”。在实践中，美国商务部采用“市场导向型产业”测试来认定美国《1930年关税法》规定的“特定情况”是否存在。美国商务部的“市场导向型产业”测试标准有3个：（1）涉案产品的定价或产量不存在实际上的政府干预或介入；（2）生产涉案产品的产业应当以私有或集体所有制为主，可以包括国有企业，但国有比重较大将不利于作出构成“市场导向型产业”的裁决；（3）所有重要投入，无论是物质的还是非物质的（如劳动力和管理费），都必须是以市场决定的价格购入的。

　　实践中，美国商务部在反倾销案件中，就市场经济问题，分为4个层次：（1）市场经济国家，（2）市场导向型产业，（3）单独税率，（4）非市场经济国家普遍税率。对于每个层次，美国商务部适用不同的标准来计算正常价值。目前，美国商务部在反倾销案件中还不承认中国是市场经济国家，因此，中国涉案产品的出口商就不能享受到市场经济国家的待遇。如果涉案企业能够申请到美国商务部的“市场导向型产业”待遇，就能根据出口国本国的数据来确定正常价值。

　　2004年1月15日，天津美克和Lacquer Craft 代表中国的应诉企业向美国商务部提出申请，要求美国商务部给予中国应诉企业“市场导向型产业”待遇。2004年2月2日，美国商务部收到应诉方提交的证据，表明中国应诉企业不符合“市场导向型产业”的标准，因为中国的木制卧室家具有政府控制因素，扭曲了生产成本。2004年4月20日，中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会代表中国的应诉企业向美国商务部提出申请，要求美国商务部给予中国应诉企业“市场导向型产业”待遇。中国业界在申请书中指出，中国的木制卧室家具产业已经是市场导向型产业，因此，在计算涉案产品的正常价值时不应该再采用适用非市场国家产品的方法，而应该根据美国《1930年关税法》的相关规定进行计算。

　　2004年5月5日，申诉方对中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会代表中国的应诉企业向美国商务部提出的申请提出质疑，并指出中方在距美国商务部规定的作出初裁的法定时间很近的时间内才提出申请，是不适当的。2004年5月12日，美国商务部收到中国商务部委托美国驻中国大使馆转交的要求给予中国应诉企业“市场导向型产业”待遇的申请。2004年5月14日，美国商务部向中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会以及中国商务部发送信件表明，没有充分的、实质性的证据来启动“市场导向型产业”测试。2004年5月28日，中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会向美国商务部提交信息，表明中国应诉企业符合美国的“市场导向型产业”测试标准。

　　为了考虑中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会的“市场导向型产业”测试申请，美国商务部要求涉案企业提供支持“市场导向型产业”测试标准的所有证据和信息。美国商务部特别指出，尽管在反倾销调查中，美国商务部限制强制应诉企业的数量，但是“市场导向型产业”的申请要对整个产业的所有涉案企业进行测试。2004年5月28日，美国商务部收到中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会提交的用于评估“市场导向型产业”的证据和信息。提交的数据包括“全部或实质上全部”中国产业的数据。中国轻工工艺品进出口商会家具分会和中国家具协会指出，本次提交的数据和信息以及在调查过程中应诉方提交的数据符合美国“市场导向型产业”的标准。同时，这些数据也表明中国的木制卧室家具企业完全由私人或民营所有。

　　但是，美国在初裁中并没有给予中国应诉企业 “市场导向型产业”的待遇，美国商务部认为，中国有关部门和企业提交的“市场导向型产业”测试的申请以及相关证据材料的时间距离美国作出初裁的法定时间太近，没有足够的时间对涉案企业进行“市场导向型产业”测试。但美国商务部也指出，将继续考虑“市场导向型产业”测试。

　　从美国商务部初裁的陈述中可以看出“市场导向型产业”测试针对的是产业，而不是涉案产品的生产企业。这就要求申请“市场导向型产业”测试的企业提供包括几乎所有产业生产者在内的信息。从实践来看，几乎在所有的反倾销案件中，总有一些公司没有应诉或不合作。因此，如果应诉企业不能提供几乎所有产业生产者的信息，也无法获得美国商务部的“市场导向型产业”待遇。

　　中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会及中国政府要求美国商务部基于市场经济条件计算倾销幅度，并发放调查问卷收集所需要的数据信息。同时指出美国商务部应根据初裁中的声明继续考虑中国涉案企业的“市场导向型产业”测试。中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会、中国政府以及starcorp公司也表明考虑中国涉案企业的“市场导向型产业”测试是美国商务部的法定义务，这种法定义务来源于美国商务部关于“市场导向型产业”测试的3个标准。同时，美国法院在判例中也承认“市场导向型产业”测试是美国商务部在反倾销调查中的规则。美国商务部对本案没有启动“市场导向型产业”测试，并不是由于应诉方提供的数据不能满足其“市场导向型产业”测试的3个标准。在反倾销调查中不考虑“市场导向型产业”问题就像在调整正常价值或出口价格时不考虑关联关系一样对调查的结果有非常大的影响。美国商务部没有启动“市场导向型产业”测试的理由不符合法律的规定，法律允许美国商务部在法定的调查期间使用相对灵活的程序完成所有必要的程序，比如抽样，加权平均计算出口价格或正常价值，或者选择强制应诉企业。美国商务部没有通知应诉方提交“市场导向型产业”测试数据的最后期限，而拒绝启动“市场导向型产业”测试的理由是特殊的、纯粹的程序上的理由。中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会及中国政府特别指出，美国商务部有若干次机会通知应诉方提交“市场导向型产业”测试数据的最后期限，但是美国商务部却没有这样做。

　　同时，美国商务部的决定与调查程序的透明度要求和实质公正以及正当程序原则不符。美国商务部因为时间的限制拒绝启动“市场导向型产业”测试， 但是，美国商务部的反倾销调查程序以及其“市场导向型产业”测试标准没有规定申请的最后时间。美国商务部没有通知利害关系方其中涉及到的程序要求，宣布没有充分的时间考虑“市场导向型产业”测试（一个关键和具有决定意义的问题）。这违反了公正的原则和正当程序原则。

　　中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会及中国政府指出，美国商务部应在反倾销调查中考虑“市场导向型产业”测试。如果美国国际贸易委员会已经作出了损害终裁，美国商务部也发布了反倾销征税令，美国商务部应根据情势变更复审，启动“市场导向型产业”测试。

　　申诉方指出，美国商务部没有启动“市场导向型产业”测试是正当的。主要提出以下几点理由：（1）应诉方申请“市场导向型产业”测试的时间不适当；（2）美国关税法第773部分关于非市场经济国家使用市场经济的方法是限定在非常有限的条件中。同时，申诉方指出，中国的应诉方应该知道在尽可能早的时间内提交“市场导向型产业”测试需要的所有数据。“市场导向型产业”测试的程序中没有规定时间限制只能表明强调了调查机关的自由裁量权。申诉方同时指出，中国轻工工艺品进出口商会家具分会、中国家具协会及中国政府提交的数据不符合“市场导向型产业”测试的3个标准。

　　在本案的终裁中，美国商务部也没有给予中国应诉企业“市场导向型产业”待遇。美国商务部解释，考虑“市场导向型产业”测试的时间要求，美国商务部在反倾销调查阶段不考虑应诉企业的“市场导向型产业”测试申请。但在本案的其他程序将继续考虑。美国的做法实际上对中国应诉企业是不公平的。因为在中国，家具行业是一个典型的竞争性行业，行业中绝大多数企业为外商投资企业和民营企业。这些企业完全遵循市场经济规律自主进行生产、销售、定价，所有原材料的价格都是由市场决定的。

　　总之，由于“市场导向型产业”测试标准非常严格，很少有非市场经济国家的出口商申请到“市场导向型产业”待遇。尽管在1990年美国对华的镀铬螺母反倾销案中，美国商务部在初裁和终裁都承认中国镀铬螺母产业生产要素投入价格是由市场条件决定的，但是案件上诉到美国国际贸易委员会后，美国商务部对其终裁进行了修正，认为中国的镀铬螺母产业仍是受政府控制的，而且只有某一产业中的所有生产要素都由市场竞争机制确定，这个产业才能被认为是市场导向型产业。

　　（二）单独税率

　　以上谈到了“市场导向型产业”的测试标准问题，如果应诉企业获得“市场导向型产业”待遇，就可以根据应诉企业的国内市场销售价格计算正常价值。而获得单独税率只能证明企业在法律上和事实上不受政府的控制，但并不能证明企业是在市场条件下运作的。即使企业获得单独税率，其国内市场的销售价格也不能作为计算正常价值的基础，只能采用生产要素方法来计算涉案产品的结构价格，而生产要素的价格还必须采用替代国的价格，除非该生产要素是从市场经济国家进口并以市场经济国家的货币支付的。

　　在对华木制卧室家具反倾销案中，美国商务部尽可能地扩大法律标准和事实标准，全面收紧单独税率标准，通过国内涉案企业积极参与调查，截至2004年底，我国有113家涉案企业获得了单独税率资格。

　　1.全面收紧单独税率

　　本案发生在美国对非市场经济国家的单独税率政策的修订版征求意见期间，美国全面收紧单独税率的做法一方面反映了美国企业的呼声，另一方面也反映了美国对非市场经济国家单独税率的政策趋势。

　　（1）营业执照的信息不充分

　　本案没有获得单独税率资格的涉案企业中，6家企业营业执照上的相关信息不充分。美国商务部在其分析备忘录中指出，这6家公司的营业执照没有失效时间，这是不正常的。同时，6家企业没有证明在调查期间营业执照是有效的，不符合法律上认定单独税率的标准，因此，美国商务部拒绝这6家企业的单独税率申请。事实上，6家企业的营业执照是在本案件调查期开始前颁发的，并且营业执照都有每年的年检印章，这本身就说明在调查期间，营业执照是有效的。然而，美国商务部并没有对这一真实情况进行说明。

　　（2）价格磋商信息不充分

　　本案没有获得单独税率资格的涉案企业中，11家无法提供价格磋商的书面证据。美国商务部认定这11家企业不能证明其定价不受中国政府控制，因此，美国商务部拒绝这11家企业的单独税率申请。事实上，这11家企业大部分的出口销售都是通过电话或面谈方式完成的，确实没有书面的价格磋商证据。根据世贸组织《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》6.13条的规定，“主管机关应适当考虑利害关系方……在提供所要求的信息方面遇到的任何困难”，美国商务部的这种做法实际上不符合世贸组织相关规定。

　　（3）提交的信息没有英文翻译或不清楚

　　由于所提供的信息没有英文翻译或不清楚，美国商务部拒绝了8家企业的单独税率申请。单独税率的法律标准和事实标准都没有规定提交信息必须达到的标准，美国商务部也没有因为提交的信息没有英文翻译或不清楚而拒绝给予单独税率申请的先例。虽然根据美国反倾销法规定，利害关系方没有提供信息或提供的信息不符合规定，商务部根据可获得的最佳信息作出裁定，但是没有可依据的先例。美国商务部拒绝8家企业的单独税率申请反映了美国收紧单独税率标准的趋势。

　　由此可见，美国商务部尽可能地寻找一切可利用的信息，拒绝中国应诉企业的单独税率申请，这对中国企业在今后的应诉中是相当不利的。

　　2.应诉企业应正确对待美国的单独税率

　　美国在2004年对非市场经济国家的单独税率政策提出了修改意见，修改的特点是全面收紧单独税率，两次向公众征集评论意见。而美国对华木制卧室家具反倾销案件正是发生在这一背景下。面对美国全面收紧单独税率的趋势，面对美国产业界关于拒绝中国应诉企业单独税率申请的呼声，中国企业积极应诉，不断坚持申请单独税率。在初裁中，82家应诉企业获得单独税率，未获得单独税率的企业不断地提交有力的事实和证据，在终裁中，又有21家企业获得单独税率。可见，只要应诉企业积极应诉，提供强有力的证据，美国商务部还是会给予符合条件的企业单独税率的。下面通过美国商务部在本案中具体调整税率和给予应诉企业单独税率的过程对此例证。

　　2004年6月18日，美国商务部发布公告，对原产于中国的木制卧室家具作出反倾销初裁。裁定中国家具生产/出口商的倾销幅度为4.90%～198.08%.在本案的调查中，未被指定为应诉企业的中国木制卧室家具生产/出口商可以本着自愿的原则，通过填写调查问卷A卷申请获得单独税率资格。此间，美国商务部共收到118家中国企业称其生产经营活动不受政府控制的证明材料。经过调查分析，美国商务部裁定其中的82家企业的单独税率为10.92%.

　　2004年7月30日，美国商务部宣布，对原产于中国的木制卧室家具的反倾销初裁结果进行修正。对部分中国应诉企业的倾销幅度进行修正；裁定在2004年6月18日的初裁中被征收普遍税率的20家中国企业符合获得“单独税率”的条件，将其反倾销税率从原来的198.08%修正为10.92%.

　　2004年11月9日，美国商务部对原产于中国的木制卧室家具作出反倾销终裁，涉案企业的反倾销税为2.22%～198.08%.获得单独税率的企业为113家，反倾销税率为8.64%.

　　2004年12月28日，美国商务部发布公告，对原产于中国的木制卧室家具的反倾销终裁结果进行修正。其中包括对部分中国应诉企业的倾销幅度进行修正；对单独税率结果进行修正，由原来的10.92%修正为6.65%，而获得单独税率的企业与2004年11月9日美国商务部的终裁结果一致，即113家。

　　经过美国商务部对初裁及终裁结果的修改后，美国商务部批准获得单独税率的中国企业由原来的82家增加到后来的113家，尽管美国商务部不断地收紧单独税率标准，但是只要涉案企业积极应诉，提供充分的证据说明企业具有单独税率的资格，就可以获得单独税率。

　　（三）替代国

　　美国商务部在选择替代国时，确定印度、巴基斯坦、印度尼西亚、斯里兰卡、菲律宾与中国的经济发展具有可比性。美国商务部根据数据的可获得性和可信性，选择印度作为替代国。

　　2004年4月16日，中国应诉企业向美国商务部提交以印度尼西亚作为替代国的替代价格数据，申请美国商务部重新考虑印度是否可以作为替代国。美国商务部在评估所有利害关系方的意见和评论后，决定在调查中选择印度作为替代国是适当的。其理由是：（1）印度的经济发展与中国具有可比性；（2）印度是主要的木制卧室家具生产国，印度生产商生产的家具产品与涉案产品具有可比性；（3）印度为使用适当的、公开的可获得的信息评估生产要素提供了最好的条件。

　　应诉方指出，从生产要素方面考虑，印度尼西亚比印度生产木制卧室家具的生产商要多。2002～2003年，印度家具总产量的价值以及向美国的出口量，包括木制卧室家具和其他家具不到印度尼西亚的1/10.并且，根据美国国际贸易委员会的一份报告，印度尼西亚的家具工业主要集中在用于出口的木制卧室家具领域，印度的家具工业主要集中在用于商业目的的金属和折叠家具领域。印度尼西亚家具工业的整体情况以及单个生产商的运作情况与中国的家具工业的实际情况相似，而印度的情况则不同。印度尼西亚原材料的替代价格远比美国商务部在初裁中使用的印度进口数据准确。印度部分进口数据与家具产量没有关系，因为印度没有实质意义上的有组织和有重要意义的家具工业。

　　申诉方指出，根据调查的特征和范围，美国商务部选择印度作为替代国是适当的；美国商务部选择替代国对于保证利害关系方有充足的时间选择替代价格是必要的。同时，相关法律法规没有规定选择替代国的特殊时间。如果在调查过程中，替代价格的选择复杂，要求申诉方提供1个以上国家的替代价格是不公平的，也会不适当地加重美国商务部的负担，而且大部分强制应诉的企业提交了印度的替代价格。关于印度是否是重要的木制卧室家具生产国这个问题，申诉方针对应诉方提出的印度尼西亚是重要的木制卧室家具生产国的观点，指出应诉方忽略了评估与涉案产品具有可比性的重要生产商的法律标准。法律没有规定美国商务部在选择替代国时审查所选择的国家是否是同类产品出口到美国的最主要国家。因此，从法律上讲，出口到美国的同类产品的数量与美国商务部选择替代国没有关系。

　　截至2004年底，美国共对中国发起110起反倾销调查，除了少数案件无替代国外，共有92起案件选择了18个替代国。其中，选择印度为替代国62起，巴基斯坦6起；泰国5起；印度尼西亚4起；日本2起；巴拉圭、斯里兰卡、韩国、马来西亚、阿根廷、加拿大、瑞士、德国、荷兰、法国、菲律宾、玻利维亚、南非各1起。在美国对华的反倾销案件中，约70%的案件选择印度作为替代国，主要是因为印度无论从经济体制转轨、人均国民生产总值等方面和中国比较相似，因此印度被选为替代国的概率最大。但在具体数据的选用上，却非常不合理。在中国钢铁企业近年应诉美国的反倾销案件中，美国都选择印度作为替代国。2000年美国热轧板卷反倾销案件中，美国选取了印度TATA钢铁公司而不是印度的平均指标作为替代国价格，人为地抬高了中国钢铁企业生产要素的价格，扭曲了中国钢铁企业的生产成本。因为，印度TATA钢铁公司的生铁成本在全球具备极强的竞争力，根本不能代表印度作为替代国的整个产业利润水平。

　　总之，美国的相关法律法规赋予美国商务部在选择替代国时，拥有很大的自由裁量权，因此，美国商务部最终还是选择印度作为替代国。