100元的背后——税收立法民主化与纳税人权利保护

　　备受社会各界关注的个人所得税法修正案（草案）经过十届全国人大常委会的两次审议，终于在2005年10月27日以高票表决通过，并将于明年1月1日正式实施。新修订的个人所得税法对现行个人所得税法作了两点修改：一： 提高工薪所得减除费用标准，减轻中低工薪收入者税收负担；修改二： 要求高收入者自行申报，强化对高收入者税收征管。从十届全国人大常委会第17次会议审议拟将工薪所得费用扣除标准提高至1500元，到最终费用扣除标准为1600元，这100元经历了怎样一个过程，100元意味什么？

　　一、提高100元的尘埃落定——听证会

　　个人所得税工薪所得减除费用标准一直都是个税法修订的热点问题，十届全国人大常委会第十七次会议对个人所得税法修正案草案进行了初次审议后，决定由全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大法工委就个人所得税工薪所得减除费用标准在北京举行听证会。这次立法听证会是全国人大及其常委会立法中举行的首次听证会，也是全国人大及其常委会工作历史上的第一次听证会。举行个税法听证会的公告发布后，社会反响热烈，公众申请参加听证会报名踊跃。到报名期限截止时，共收到公众报名申请4982件。9月27日听证会召开，来自各地区各行业的陈述人发表了自己的意见。其中，刘剑文教授的观点是将工薪所得费用扣除标准提高到1600元。刘教授从正当性与合理性两方面来分析了费用扣除标准的确定，即要在人权保障的层次上把握其正当性；并通过一定的实证分析，论证其合理性。这一观点最终为立法机关所采纳。

　　二、100元背后的意义

　　在很多人看来，从最初的费用扣除标准为800元到第一次审议时拟制定的1500元，这里面已经体现了法律对纳税人权利的保护，最后通过的1600元的费用扣除标准在此基础上则体现了法律对纳税人权利保护力度的加大，难道这100元仅仅只是一个量化的利益？我想这100元的意义远不只如此。它不仅仅只是普通的货币意义上的100元，不是一个结果意义上的100元，而重要的是它是一个税收立法过程民主化的见证与体现这样一个过程意义上的100元和在国家利益与纳税人利益博弈与协调过程中体现法律对纳税人权利保护的100元。

　　（一） 税收立法民主化

　　新修改的个人所得税法将大大缓解工薪阶层税收负担，也将更好地发挥调节收入分配的功能，而值得注意的是，作为我国最高立法机关的首次立法听证，使得个税法的修改具有里程碑式的意义，它表明我国的立法进程中民主程度的进一步增加，标志着民主立法跨入一个全新阶段。这也是我国的税收立法从行政主导型向立法主导型转化过程中迈出的有重要历史意义的一步。那些来自全国各地的亲身参与听证的人，并不仅仅是有机会参与了一次关于个人所得税纳税减除标准的讨论，更重要的意义在于，在更高层面，将更多民意带入民主立法的进程之中。

　　从这次立法听证会中，我们可以深切感受到作为正义、良知的维护者和捍卫者的法律工作者和法学家们在促进财税司法改革过程中所做的努力，这样史无前例的听证会给广大的宪法、行政法和税法学家提供了一个尽情发挥的舞台，也为民意与法律的制定搭建了一个互动的平台。诚如刘剑文教授所言“税收是现代社会的神经”[1]，税是民众对政府进行的财富的转让，这一转让的目的是为了获取政府提供的公共服务与公共产品，政府获得税收收入应当以民众的同意 ，通过人大代表的同意为前提。即法律应该在合乎正义这一原则的前提下规定税的稽征，法律的制定应该保护民意不受政府的不公平的侵犯，“无代表则无征税”[2]，应该把民意贯彻在法律制定过程中，法律的制定需要畅通的利益表达机制，使税收不至于违背民众的意愿。税收立法的民主并不是要人民制定税收法律和决策，但法律的制定却不能脱离民意，更不能使法律成为政府侵害人民财产权利，追求自身利益的工具。在这样一个国家利益与纳税人利益博弈的过程中，我们要在人民与法律之中建立一道防火墙，制定的法律既要反映民众的意愿，表达利益群体的诉求，也要防止民意的心血来潮或是善意的冲动而随意变更法律。1500元到1600元，这反映了民众的呼声与诉求，这样的呼声与诉求最终得到了法律的理性的回应，民众的意愿体现在税法的修订过程中，有助于推进民主税政的建立与完善。

　　（二）纳税人权利保护

　　首先，纳税人权利保护的理论基础来源于我国相关法律制度的发展和完善。我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。我国新修订的《税收征管法》及其《实施细则》中规定了纳税人的权利，在我国有关的民事法律和刑事法律的修订中也都体现了权利和义务确立的精神。另外。在我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》中对纳税人在税收程序性上的权利也作出了相应的规定。这些法律制度的进一步发展和完善，将会为纳税人权利保护的确立奠定更深厚的理论基础。

　　其次，纳税人权利保护需要纳税人的积极参与与配合。长期以来，我国纳税人权利保护问题受到忽视，这与纳税人自身的权利意识淡薄有极大的关系。一方面，中国传统的儒家文化强调个人对社会、对他人所承担的责任和应尽的义务，而不强调社会对个人权利的界定和保护。另一方面。在我国的税收立法和实践中，纳税人都以纳税义务人的身份出现，而忽略了其权利人的身份。这是造成我国纳税人权利意识缺乏的主要原因之一。纳税人只有确立在纳税活动中的独立人格和地位才能依法实现和维护自己的权利。“纳税人的意识是纳税人对自身价值和自身权利义务的正确认识而产生的一种对税法的理性认知，认同和自觉奉行精神”[3].与纳税相关的切身利益的提高，无疑增强了纳税人意识的核心—即对税法的认同和信仰，使纳税人真切感受到其权利得到政府和社会的尊重和保护。

　　在此次《个人所得税法》修订过程中，我们已经看到了纳税人权利主体意识在慢慢增强，民众们不但关注个人所得税法的修改进程，而且积极参与《个人所得税法》修改的讨论与听证，并且发表自己的看法与见解。这样一个举国上下共同关注的大事对提高纳税人的权利意识也起到了很好的推动作用。

　　三、从100元看和谐社会的建立

　　构建社会主义和谐社会，实现经济快速发展，社会全面进步，人民安居乐业，需要强大的财力做保障。税收是国家参与国民收入分配的最主要，最规范的形式，具有强制性、无偿性、固定性等特点，是财政收入最主要的来源。我国税收的性质是社会主义税收“取之于民，用之于民”，在社会主义和谐社会建设中，国家运用税收筹集资金，满足人民群众日益增长的物质文化需要[4].

　　立法者遵循低收入者少纳税，高收入者多纳税的原则和指导思想，进行的这次个人所得税法的修订，力图使贫富差距缩小，这不是绝对的。公平是相对而言的，调整之后，使工薪阶层和高薪阶层的收益水平相应地缩小，这样的话就能达到通过高收入者的纳税来救助比较贫穷的人。通过调节个人收入分配促进社会公平和正义，这是社会主义制度的本质要求，是构建社会主义和谐社会的重要内容。当前，特别要合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员之间收入差距扩大的问题。

　　这正如刘剑文教授所说的“法律的修改往往要注重人们的心里承受能力，我们这个《个人所得税法》课税额的提高有很多方面的因素，从政治层面来考虑的话，现在党中央要提出建立和谐社会，在建立和谐社会里面，有很重要的一个方面，就要考虑到国家和个人的一种协调，第二是要考虑纳税人和纳税人之间的协调，我们的社会里面需要和谐，减少对抗，减少矛盾”。