对税务稽查案件“执行难”的探讨

　　执行是税务稽查工作的重要组成部分，是实现税务稽查查处成果的最后环节。1994年税制改革以来，税务稽查执行工作取得了很大成绩，但“执行难”仍是困扰当前税务稽查工作的重要问题。稽查部门依法通过立案、检查等规范程序完成生效的法律文书， 而最终不能及时有效地执行，不仅造成国家税收收入的流失，而且直接影响税收法律的权威和税务机关的形象。采取有效措施解决“执行难”问题已成为税收工作尤其是税务稽查工作中的当务之急。

　　一、税务稽查案件“执行难”的表现

　　（一） 涉“困”案件和特殊案件使税务稽查执行陷入困境

　　1.涉“困”案件即涉及濒临破产、面临倒闭、严重亏损、举步维艰企业的案件。如浙江省××市国税局2001年前未执行完毕的20件案件就属于此类情况。这些关停企业拥有的可执行财产不足或根本没有可执行财产，使执行机关无从下手，巧妇难为无“米”之炊，20家企业的160.15万元执行款项至今仍是一筹莫展。而且这些企业往往是下岗职工多、离退休职工多，一旦强制执行，被执行人会借机将企业的矛盾转嫁给国税机关，很有可能引发上访闹事、暴力抗法，造成社会不良影响。

　　2.特殊案件即税务稽查执行对象情况特殊的案件。如浙江省××国税稽查处字（2001）第11号的执行对象施某是一个间歇性精神病人，一受刺激容易复发毛病，对其执行就得三思而行，慎之又慎，不得不作出现实客观的考虑，使本已难执行的案件又雪上加霜。

　　（二） 对个别被执行人逃避执行的行为无法实施有效监控

　　在税案执行中，有相当一部分被执行人挖空心思逃避执行，其手段趋向隐蔽、复杂。有的公开账户空挂，隐秘账户运行，或者采取A厂财产挂B厂的户，公款私存或私款公存，造成财产主体不明，权属不清，摆下迷魂阵；有的钻法律空子，转让、拍卖企业、车间或部门与被执行的总厂脱钩，重新登记注册成立另一独立法人实体，留下空壳总厂应付执行，实施“金蝉脱壳”之计。而那些不法个体商户为逃避执行，则采取一年一废业、一年一开张、打一枪换一个地方的手法，让税务机关摸不准去向；有的干脆转移财产，溜之大吉，跑到外地改头换面继续干。

　　（三）依法义务协助、配合税务机关行使执行的个别部门和机构存在消极应付的现象

　　个别职能部门对协助税务稽查执行工作不理解、不支持，对协助、配合执行消极对待，当协助执行单位与执行对象有利害关系时，就无故推诿、拖延，甚至主动向被执行人通风报信，使之转移财产，逃避执行。有的金融机构为使自己赢得客户信赖，吸引企事业单位多来立户，公开承诺为立户者保密，保证不向任何机关透露，致使税务机关难以依法进行查询，个别金融机构甚至以各种借口拒绝税务机关依法冻结、扣缴被执行人的款项。协助单位配合乏力，影响了税务稽查执行工作的深入开展。

　　（四）政府和有关部门受利益连带，影响税务案件的执行

　　在当前我国政企还不能严格脱离的情况下，作为被市地级税务稽查部门查处的案件，其执行对象往往涉及到市、区、县、乡镇等多个单位的管辖企业。这类案件有的由政府或有关部门负直接责任或连带责任，有的虽然与政府或有关部门没有直接关系，但因执行的结果影响到地方或部门的各种利益，有些甚至直接导致企业倒闭、职工失业，因此政府或有关部门往往十分关注涉税案件的企业，采取直接或迂回的途径影响税案的执行。

　　二、税务稽查案件“执行难”的原因

　　法制观念淡薄是“执行难”的思想根源。我国是一个具有几千年封建思想统治的国家，改革开放以来，在制度上我国已逐步从“人治”走向“法治”，但人们的思想观念还没有从旧观念中完全解脱出来。

　　法律法规不健全是协助执行乏力的重要原因。税务机关在执行过程中，无论是对被执行人存款的查询、冻结、扣缴以及对房屋、车辆等产权采取保全措施，都需要有关部门的配合。然而，这种配合协调却在法律法规上显得软弱无力。新《税收征管法》第四条虽规定了各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法行使职责，第七十三条也规定了金融机构拒绝协助税务机关依法进行查询、冻结、扣缴的法律责任，但具体的操作程序如何，责任、义务如何落实，都没有统一明确的规定，使得有关部门或敷衍了事或回避配合，执行工作往往因此陷入僵局。

　　当前执行制度中的某些规定滞后于执行工作发展需要。（1）当前执行制度规定，对被执行人及所扶养家属的生活必需品不得采取强制执行措施。这一规定完全必要，但存在以下不足，即生活必需品的含义不明，执行中这一标准无从掌握。虽然目前国家相继制订了最低生活保障线的标准，但仅是从人均月收入的角度作了规定，未规定生活资料的最低拥有量，因而也无从作为掌握保留被执行人及所扶养家属生活必需品的依据。（2）当前执行制度规定，税务机关只能对与法律文书确定的被执行人价值相当于应纳税款的商品、货物和财产采取强制执行措施。而当被执行商品、货物和财产明显高于应纳税款时，执行会陷入两难境地，要达到执行必须对被执行人的商品、货物和财产整体强制拍卖、变卖，而这样做却于法不符。比如被执行人拥有一幢价值数十万元的豪宅，但其对缴纳数万元的税款置之不理，税务机关也只能对其豪宅徒叹奈何。（3）由于当前税务机关监控税务登记信息仅停留在表面，对法人代表和业主信息等无法实行联系式监控，导致纳税人换了税务登记证后执行客体就被更换，可以很容易地逃避执行，而且各地税务机关之间的税务登记信息是独立的，纳税人到外地继续经营以逃避执行就更加无从掌握。加上目前税收信用体系尚未真正建立健全，对纳税人逃避执行的控制力不够。

　　税务稽查执行工作有待进一步规范。由于我们的执行工作本身不够完善，还缺乏健全的机制和秩序，以致个别部门、个别人员执行不规范，使得执行工作难中添乱，乱中积难，这也是形成“执行难”的一个不可忽视的原因。从实践中看，执行工作的不规范表现很多。比如，有些执行人员工作方法过于简单，对待纳税人“冷、横、硬、冲”，对其陈述和申辩置之不理，造成被执行人有抵触情绪，给执行工作带来麻烦，直接影响执行工作的顺利进行；有的工作责任心不强，机械执行，不能按期、按质、按量地完成执行工作任务。

　　三、解决税务稽查案件“执行难”的措施

　　（一）加强税收宣传，优化执行环境

　　1.进一步加强税法宣传力度，在全社会形成依法作出的税务案件处理决定书必须最终执行的广泛共识，促进全社会增强知法和守法意识。借鉴法院执行宣传的经验，利用全国税收宣传月活动，集中开展“税务稽查执行宣传周”活动，充分运用传媒工具，以扩大税务稽查执行工作在社会中的影响和效果，取得全社会的理解和支持。同时对抗拒执行和妨碍执行的人要依法进行处罚，以案释法，边执行，边宣传，做到执行一案，宣传一片，达到警示和教育一大批被执行人的目的。

　　2.积极依靠当地党委、政府，取得他们对税收工作的支持。税务机关要自觉尊重党委、政府的领导，定期汇报执行工作情况，使当地党委、政府领导了解税务案件执行工作的情况和实际遇到的困难，从而引起重视和支持，以减少和杜绝地方保护主义。

　　3.主动接受当地人大、政协的监督。建议人大、政协在监督税务机关依法治税的同时，也要为优化税务稽查执行工作环境行使监督权，督促有关部门配合、协助税务机关依法行政。

　　（二）健全税务稽查执行法规，提高执行质量

　　1.进一步建立健全税案执行的法律法规，当前特别要贯彻落实好新《税收征管法》及其实施细则，提高税务稽查执行的立法质量，根据法律的原则性规定，增强法律条文的准确性和可操作性。同时对现有的执行规定，根据形势发展的需要，该修订的予以修订，该补充的予以补充，该废止的予以废止，使执行规定适应时代的要求，防止规定滞后带来的负面影响。

　　2.加快税收执法信用体系建设，对未执行完毕的违法纳税人要记录信用档案，对其法定代表人和经营业户要进行信用跟踪，可通过CTAIS软件已有功能对逃避执行的法定代表人和经营业户实施监控，有效地防止其玩弄“金蝉脱壳”之术。要借鉴增值税防伪税控系统的强大监控作用，加强各地间的税收信息交换，防止被执行人溜到外地以逃避执行。同时对拒不执行和妨碍执行的纳税人，要对其丧失税收信用的行为进行曝光，以加强信用监督力度，维护税法的统一。

　　（三）完善执行制度，改进执行措施，提高执行效率

　　1.建立执行工作事前审查制度。高质量的审理是达到高效率执行的重要保证，执行人员必须对审理环节移送的税收法律文书严格把关，税收审理的每一个案件都必须以事实为依据，以法律为准绳，对违反规定的税收法律文书，决不能进入执行程序，应及时反馈审理环节予以纠正。

　　2.建立执行工作事前调查制度。在执行通知书下达以前，执行人员应及时拓宽联系渠道，沟通情况，充分了解、调查、验证被执行人的基本情况，从而判断被执行人的履行能力，使执行工作做到有的放矢，避免那些等待观望的被执行人闻风而逃。

　　3.建立执行工作排查制度。针对当前执行工作可快、可慢、可拖延的特点，对准备执行、强制执行、报结执行、延期执行的案件，都应由稽查局综合部门统一制定排期制度，做好按时登记，定期催办工作，由执行部门按要求具体落实执行排期，确保责任到人，责任到案，实现税务案件审理一件执行一件的目标。

　　4.建立执行工作事后督查制度。将查补税款入库率和税案执结率作为执行工作的考核指标，加大执行工作的责任和目标管理，使执行人员既有压力又有动力，促进执行工作健康开展。

　　（四）加强队伍建设，讲究执行艺术，提高执行水平

　　1.严格按照执行工作制度化、规范化、科学化的要求，建立专门执行机构，选调政治素质好，业务熟练，责任心强，作风过硬，公正廉洁的税务人员担任执行人员，对不适合做执行工作的人员要坚决调离。

　　2.加强对执行队伍的科学管理，加强作风建设，严肃执行纪律，使执行人员牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，正确行使权力，坚决不办“人情”案、“关系”案、“金钱”案。

　　3.抓紧执行业务教育和培训，努力提高执行人员的业务素质，以便提高工作效率，着力提高协调能力及解释、宣传和疏通的本领，提高执行水平。

　　4.讲究执行艺术，正确处理好执行工作与其他工作、其他方面的关系，既要坚决，又要慎重；既要积极，又要稳妥；要坚持依法执行与文明执行的辩证统一，把原则性与灵活性有机结合起来，在充分发挥税法威慑力的同时，要着重做好教育、联系、疏导工作，动之以情，晓之以理，把握适度，掌握时机，加强横向联系，促进执行工作深入开展。

　　主要参考资料：

　　（1） 许董兴《优化执行社会环境，推动执行工作深入开展》（载浙江省高级人民法院《执行工作论文选》2000年9月）。

　　（2） 周 艺《从改进执行工作谈优化环境》（载浙江省高级人民法院《执行工作论文选》2000年9月）。

　　（3） 朱广涛、杨 京《为解决“执行难”献策》（载2000年12月6日《人民法院报》）。

　　（4） 马荣伟《扼住执行难的咽喉——建立健全社会诚信制度》（载2001年3月12日《人民法院报》）。