宏观经济发展战略与税制改革

　　一、当前宏观经济发展战略对增值税和企业所得税提出了转型改革和制度统一的新要求

　　200G年是“十一五”规划的开局之年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《“十一五”规划建议》）对我国今后5年的经济建设、社会发展、改革开放等做出了全面的部署，明确了建设社会主义新农村、加快推进经济结构调整和转变经济增长方式、促进区域协调发展、增强自主创新能力、深化改革和扩大开放以及努力建设和谐社会这六项重点战略任务。这些战略任务的实施，都不同程度地需要税收发挥其积极的宏观调控作用，因而也对今后一段时期的税制改革工作，提出了更新的要求，即：必须从国民经济与社会发展战略的高度，对税制改革进行全面的审视和科学的规划。就增值税转型改革和企业所得税制度统一而言，可以从四个方面进一步认识其重要性和迫切性。

　　（一）加快推进经济结构调整和转变经济增长方式之发展战略的实施，要求推进增值税转型改革和企业所得税制度统一。

　　温家宝总理在2008年《政府工作报告》中指出：“我国当前经济发展中诸多问题的症结，在于结构不合理和增长方式粗放。必须按照走新型工业化道路的要求，从优化产业结构中求发展，从节约资源、保护环境中求发展。”按照这一思路，《“十一五”规划建议》对推进信息化、发展高技术产业、振兴装备制造业、发展能源工业等做了专门部署，把建设资源节约型、环境友好型社会摆在了突出重要的位置。对照这一要求，现行增值税制度和企业所得税制度还存在许多与之不相适应之处。在增值税制度方面：首先，对企业购进机器设备等固定资产所包含的进项税金不允许抵扣，在相当程度上影响到从事精深加工的高新技术产业、重大装备制造业、能源工业等资本有机构成较高的具有战略意义的部门的发展；其次，一般纳税人与小规模纳税人的比例失衡，影响到经济结构调整过程中资金的低成本流动和有效再配置；第三。对进口机器设备的过度优惠，直接削弱了国产重大装备制造产业的竞争力。在企业所得税制度方面。偏高的法定税率、外资化的导向、成本费用扣除的不完整、高新技术企业优惠政策的区域限制、较低的资源环境保护支持力度、优惠政策体系的结构失衡等，这些都难以准确体现《“十一五”规划建议》的要求。

　　（二）促进区域协调发展战略的实施，要求推进增值税转型改革和企业所得税制度统一

　　《“十一五”规划建议》提出了坚持实施推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起。鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，进一步明确了国家应在经济政策等方面加大对中西部地区的倾向。这更加充分地体现出，今后一段时期我国区域经济发展过程中所应坚持的“东中西”地区良性互动、统筹推进的发展思路。以此来审视我国现行的税收制度，在已有的区域性税收扶持政策中。大多数政策制定的背景主要是基于不同时期特定区域各自发展的现实需要。而较少地着眼于区域间经济统筹协调发展的长远要求。依据这一背景制定出来的区域性税收扶持政策。虽然对促进某些区域的发展的确起到了一定的积极作用，但同时也在一定程度上加剧了地区间经济发展的不平衡。这类问题在企业所得税制度的区域差异安排中表现得最为明显。在增值税制度方面，这类问题也在一定程度上存在。目前，在东北地区部分行业实施的增值税转型试点，对促进东北老工业基地的振兴是非常必要的，作用是积极的，但同时也对其他地区同类行业造成了待遇上的不公平，对增值税在全国范围内统一规范运行产生了一定影响。由此可见，在我国经济发展战略已由鼓励部分地区优先发展向统筹区域协调发展转变的现阶段，消除或逐步消除税制中不合理或者不宜长期存在的区域差别待遇安排，已成为新一轮税制改革的一个基本要求。

　　（三）增强自主创新能力之发展战略的实施，要求推进增值税转型改革和企业所得税制度统一

　　将增强自主创新能力作为一项国家战略加以确立，是《“十一五”规划建议》的一个突出特点。《“十一五”规划建议》提出，要按照自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，加快建设创新型国家，全面提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。这项国家战略的确立，进一步对经济增长方式由主要依靠资金和物质要素投入向主要依靠科技进步和人力资本转变提出了新的更高的要求，关键要增强创新的推动力和提高创新的产业化率。审视现行企业所得税和增值税制度，在促进自主创新能力增强方面还存在着一定的制度缺陷。增值税和企业所得税制度的外资优惠安排，如外商投资企业进口机器设备和购买国产设备免或退还增值税、企业所得税的“两免三减半”等，对内外资企业在经济全球化背景下创新活动的战略安排差异，形成了明显的负调节效应。增值税的调控范围过窄，非增值税适用范围的科技创新活动的产业化过程中出现了一些税收障碍：生产型增值税，加重了购置机器设备的税收负担，影响了企业技术改造和设备更新的积极性。在企业所得税方面，内资企业人力资源成本得不到充分扣除，不利于本国企业对高技术和高技能人才的吸引和使用，不利于企业提升技术水平。无疑直接影响了企业自主创新能力的增强。

　　（四）深化改革和扩大开放发展战略的实施，要求推进增值税转型改革和企业所得税制度统一

　　《“十一五”规划建议》强调指出，要实施互利共赢的开放战略，提高利用外资质量，引导外商投资方向，在扩大开放中重视维护国家经济安全，这赋予了我国对外开放战略新的内涵。在产品竞争、资本竞争、技术竞争、制度竞争日益激烈的今天，现行利用外资的政策导向也有必要按照这一要求重新加以审视。在税收优惠待遇的制度安排方面，我国长期以来对外商来华投资普遍给予十分优惠的税收待遇。毋庸置疑，这对我国引进外国资本。技术和人才起到了良好的推动作用。但是，在经济全球化的今天，国际生产能力转移和全球范围产业结构调整不断加速，发达国家将大量技术含量较低的初级加工工业，尤其是资源消耗大、环境污染重的低端产业，向发展中国家转移的趋势越来越明显，如一些发达国家相继停止了本国的焦炭和煤炭的生产，转而在发展中国家建立生产基地，扩大从发展中国家的进口等。在这一背景下，现行粗放型的税收优惠安排，对于防止发达国家将我国作为“资源输出基地”或“初级加工基地”，难以发挥积极的调控作用，甚至在一定程度上产生了负面影响。同时，优惠安排向东部发达地区倾斜的特点，也不利于外资布局在全国范围内的优化。在增值税制度方面，生产型增值税也使得本国产品在与外国产品的竞争中不能享有公平的税收环境，即：在国际市场上，本国产品不能以完全无税的状态参与竞争；在国内市场上，本国产品要承担着比进口商品高35％的增值税负担参与竞争。

　　综上所述，为配合宏观经济发展战略的实施，推进增值税转型改革和企业所得税制度的统一，是必然的选择。

　　二、全面推进增值税转型改革和企业所得税制度统一需要考虑的两个重点问题

　　根据当前的宏观经济形势，在研究推进增值税转型和企业所得税改革中，有以下两个问题需要全面、重点地加以考虑：

　　（一）推进增值税转型改革与防止投资过快增长

　　近年来我国固定资产投资一直处于高位运行状态。因此，全面推进增值税转型是否会导致投资过热，一直是争论的焦点。本文认为，实施增值税转型改革会对投资产生一定的推动效果。但并不必然导致投资过热。

　　1.2003年以来我国部分行业、部分地区出现的过度投资，有着多方面的原因，既有投资自发增长的市场因素。也有地方行政干预、投融资管理体制不到位等非市场因素。其中，非市场因素对过度投资的影响更为明显。而增值税转型只会对市场因素有一定的影响。因此，只要能对非市场因素进行有效的控管。投资规模及增长是可以控制在合理范围内的。

　　2.实施增值税转型后进项税款的抵扣范围仅仅只是扩大至企业购置的机器设备，并不是所有的固定资产投资项目。在全社会固定资产投资总额中，机器设备的投资额仅占很小部分。2006年一季度，全社会固定资产投资完成额11608亿元，其中设备工器具购置2306亿元，仅占19.8％。另外。许多行业不在增值税的适用范围内，如近年来投资增长过热的房地产业等，实施增值税转型改革不会对这些行业的投资产生任何推动作用。

　　3.从东北增值税转型试点的情况看，虽然自2004年下半年以来，整个东北地区的固定资产投资增长较快。但是实施增值税转型的8个行业并没有显示出投资过热的迹象，甚至8个行业的投资增长还出现了远低于该地区全行业投资增长的现象。如2005年第二季度东北地区8个行业投资额比上季度增长53％。而同期全行业投资额比上季度增长496％，远远高于8个行业的增幅。

　　4.从增值税的税制内涵来看。生产型增值税的税基是毛增加值。在这一税制安排下。地方政府盲目追求固定资产投资规模扩张，不仅可以带来更大的工业产值。而且可以获取更多的增值税利益。而在消费型增值税制度下，固定资产投资规模越大，可抵扣的进项税金就越多，地方政府盲目扩张固定资产投资规模，有可能影响其增值税利益。因此。从这一层意义上讲，实施增值税转型改革，不仅不会导致投资过热，还可以在一定程度上消除地方政府盲目扩张投资规模的税收利益动机，对抑制地方政府主导下的投资过热，将会产生积极的效果。

　　（二）企业所得税制度统一与吸引外资

　　统一内、外资企业所得税是既定的改革方向，对此。各方面的改革呼声很高。但同时社会上对内、外资企业所得税统一后优惠政策的调整是否会给我国引进外资带来较大冲击，也存在着一定的疑虑。对于这一问题，笔者认为，需要从以下几个方面加以全面的分析和判断。

　　1.税收优惠在外商投资决策中的重要程度。一般而言，一国对FDI（外国直接投资）的吸引力主要包括以下因素：一是市场潜力因素；二是政局和法律因素；三是要素禀赋的比较优势因素，包括劳动力、资源禀赋等；四是东道国内部的产业集群因素。即一国特定产业的集中程度；五是成本和激励因素，包括东道国政府给予的优惠政策。根据世界银行经济学家威勒和莫迪的研究。跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为政局和法律制度、基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。2005年10月，我们曾对深圳市150户具有代表性的外商投资企业进行了问卷调查。调查结果显示，税收优惠在外商来华投资决策的考虑因素中仅届于第5位，排在劳动力成本低、政治经济稳定、土地及其他资源价格低廉和市场潜力较大四个因素之后。

　　2.企业所得税制度统一后优惠政策的影响力。对于这一问题，需要从三个方面加以衡量：

　　（1）改革并不是全部取消外资税收优惠。而是对现行的税收优惠政策进行科学合理的调整，使调整后的优惠政策更加注重经济质量的提升和经济结构的优化。这意味着税收优惠政策在吸引外资的导向上，将由简单地追求数量增长转变为注重质量引导。

　　（2）一国税制的竞争力应从多个方面综合衡量。除了税收优惠外，税率水平、税基构成等都是重要因素。在新一轮税制改革中，与周边国家相对较低的税率水平保持一致、合理确定税前扣除标准等，也同样可以使税制在优惠政策减少的情况下依然保持较强的竞争力。

　　（3）将对现有的外资企业给予适当的过渡期照顾。

　　在过渡期内、外资企业仍可享受现行制度承诺的优惠。这基本上照顾到了现有外资企业的既得利益，不会带来较大的外资存量波动。1994年，我国对外商投资企业在流转税方面给予了5年的过渡期后平稳实现内外并轨也能较好地证明这一点。

　　鉴于以上考虑。有理由认为。企业所得税制度的统一，并不会对吸引外资带来太大的负面影响。只要制度设计合理，政策调整到位，不仅不会影响税制对外资的吸引力，而且还将对提升外资质量。优化外资结构、提高我国对外开放水平产生重要的积极作用。

　　三、全面推进增值税转型改革和企业所得税制度统一的战略安排

　　增值税转型改革和企业所得税制度统一，是我国当前税制改革面临的两大任务，需要统筹规划、稳步实施。为了更好地将增值税转型改革和企业所得税制度统一对财政收入的影响控制在财力可承受的范围之内，可以考虑以下几方面的战略安排：

　　（一）在年度间合理安排改革内容，逐步释放改革对财政收入的影响

　　主要有两个方面：一是增值税转型改革和企业所得税制度统一宜分年度实施，以分散减收压力。二是对单项改革也可采取循序渐进的办法。逐步实施到位。如在增值税转型改革中，可以分年度提高可抵扣进项税金的比例，逐步实现全额抵扣；在企业所得税“两法合并”全面实施前，可以就其中某些税制要素先行调整，如提高或放开内资企业计税工资标准、提高企业捐赠支出以及广告费用的税前扣除标准等，从而避免改革一步到位对财政收入的压力。

　　（二）配套推出其他一些税种的改革，实现有增有减的结构性安排

　　在实施增值税转型和企业所得税“两法合并”改革中，可以配套推出一些对财政收入具有增收作用的改革措施。如扩大城市维护建设税和教育费附加的适用范围、完善资源税计税依据、改革耕地占用税以及车船使用税等。

　　（三）在财政资源的配置中统筹考虑税制改革成本，通过合理的预算安排消化税制改革对财政收支的影响

　　可以在财政支出预算总体框架中事先安排税制改革成本。统筹配置财政资源。合理调整支出结构，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以有序释放。通过这种战略性的安排，财政上耗用的只是暂时的机会成本，从长远来看，税制改革后税制的优化，将从制度上促进经济效率的提升和税源的壮大，最终必将带来财政收入更大的增长。

　　因此，尽管实施增值税转型和企业所得税“两法合并”会对财政收入造成一定影响，但是这不足以成为推迟改革的理由。只要通过合理的方案设计和战略安排。就可将税制改革的力度和财政的可承受程度较好地统一起来，从而确保改革的顺利实施。