税务代理法律问题及实务研究

　　我国的税务师行业从80年代发展至今已有十几年的历史，尤其是在脱钩、改制整顿重组近五年来在国家税务总局和全国各级税务机关的管理和推动下，全国的税务师事务所由原来的几十家发展到现在的2600多家，从业人员已有十万多人，具有注册税务师7万多人，其中执业税务师2万多人，非执业注册税务师5万多人。全国各地税务师事务所由原来的松散状态逐步走上市场发展的道路。但因为区域差异和其他种种因素，税务代理事业作为新型的知识服务型中介行业发展很不平横，其中品较好、具备一定经营规模的注册税务师事务所占行业总数的百之十，中等规模效益一般的占百分之七十，能力较差勉强维持业务的百分之二十左右。另外我国的代理的普及率极低，工商企业委托税务代理机构代理税收业务的还不到工商企业的百分之五，而在日本和美国这个比例高达85%和50%以上。尽管这样每年我国税务代理市场的营业额高达200亿人民币。可见我国涉税市场服务空间有多么广袤发展潜力有多么巨大。针对我国的这种税收代理的特殊现状完善税收代理立法、普及税收代理、加强税收代理意义的宣传就显得尤为重要和迫切。下面笔者将从税收代理制度产生原因及现实意义、税收代理业务范围及特点、我国税收代理制度中存在的问题以及解决方法几个方面论我国的税收代理。

　　一、税务代理制度的产生及现实意义

　　税收代理制度是现代国家经济运行的产物，是税收制度发展的必然结果。在现代国家里税收已成为一国财政收入的主要来源，国家用法律和法规的形式确立了国家同其国民（其中包括经济实体，如公司、企业和其他经济组织）之间的债权债务关系。也就是说公民和经济实体向国家缴纳各项税款也是在履行平等主体的债权债务关系。税收的这种“债”的性质决定了国家同纳税人和扣缴义务人之间的关系的平等性。但税收制度中包含了极强的专业性和政策性，这在客观上使得双方形成力量上的失横，因为对政府和国家而言他们在专业性和公共权利上具有明显优势。现代国家理论强调一种平等和和谐，在这种情况下由专门的税务代理人员（一般是具有很强的专业职能的税务师充任）作为纳税人的代理人的税收代理制度便应运而生。税务代理人员用法律赋予他的社会中介地位来为纳税人服务，客观上起到了平衡纳税双方的力量对比的作用。但是实践证明税务代理制度的后现实意义已经远远超过了开始时设计这个制度的本身。税收代理制度不仅维护了纳税人的权利而且也减轻了纳税机关的负担，促进了纳税机关的执法转型；由于税务代理具有贯穿税收征纳的整个过程的特征，使得纳税人在委托了代理人之后可以节省出大量的时间和精力去开创本行业的业务，提高了经济运营效率；又由于税收代理行业市场的广泛性（这一点是不言自明的，因为全民皆是纳税主体）客观上创造了一种新型的就业，这对解决一国的就业提供了巨大的帮助，可以讲税收代理制度维护了一个“三赢”的局面，这是其他任何行业里没有的现象。基于此当今大多数国家都实行税收代理制度，最早推行税收代理制度的国家是日本，日本政府于1942年制定了《税务代理法》，规定了税务代理的地位、性质业务及管理等。此后不久韩国、日本、美国、英国等发达国家均以不同的方式确立了税收代理制度。我国在1994年《税务代理试行办法》确立了税收代理制度。

　　二、税收代理的业务范围及特点

　　（一）税收代理的业务范围。税收代理的业务范围是指法律规定的税务代理人可以从事的税务代理事项，也就是税务代理人为纳税人、扣缴义务人提供服务的内容。世界各国对税务代理业务的范围的规定因各国税务代理体制的不同而不同，在税务代理业务的大小、保持税务代理业务的垄断性还是开放性上都有不同规定，但基本原理是一致的，即都结合自己的国情、根据税务代理体制设定相应的税务代理范围，而且都注意处理好与会计师、律师等业务范围的关系。

　　我国《注册税务师资格制度暂行规定》第二十条对我国税务代理业务范围作了具体的规定。根据该规定，纳税人、扣缴义务人可以将下列涉税业务委托税务代理人代理：1、税务登记、变更税务登记和注销税务登记；2、普通发票领购手续；3、纳税报告和扣缴税款报告；4、制作涉税文书；5、缴纳税款和申请退税；6、审查纳税情况；7、建帐、建制、办理帐务；8、税务征收行政复议；9、税务咨询，受聘税务顾问；10、国家税务总局规定的其他业务。

　　根据现行有关法律的规定，注册税务师不能违反法律、行政法规的规定行使税务机关的行政职能，同时对税务机关规定必须由纳税人、扣缴义务人自行办理的税务事宜，注册税务师不能代理。例如，《注册税务师资格制度暂行规定》明确规定，增殖税专用发票的领购事宜必须由纳税人自行办理，注册税务师不得代理，另外，纳税人、扣缴义务人违反税收法律、法规的事宜，注册税务师不得代理。例如，《注册税务师资格制度暂行规定》第26条、第30条都明确规定了注册税务师不得接受纳税人、扣缴义务人违反税收法律、行政法规事项的委托，并有义务对其行为加以制止及报告有关税务机关。

　　（二）税务代理的特点。税务代理虽然也是一种民事代理，但因为税收代理是一项以专门知识提供社会的中介服务，而且税收代理具有对委托人和国家的“双重忠诚”问题，所以在很多方面出现与民事代理不同的特征，主要表现在以下几个方面：

　　1、主体的特定性。税收代理的委托方纳税义务的纳税人和扣缴义务人，而被委托方除具有民法要求的民事权利能力和行为能力外还需具有税收、法律、财会等专门知识。在我国专门从事税收代理的是注册税务师，而且注册税务师必须加入一个经依法批准设立的税务师事务所才能执业。

　　2、委托事项的法定性。税务代理的委托事项是由法律规定的，不能委托代理法律规定之外的事项，尤其是法律规定只能由委托方从事的行为或违法的行为。

　　3、代理行为的有偿性。民事代理可以是有偿的也可以是无偿的，而税务代理除非法律有特别规定必须是有偿的，否则可能构成理机构之间的不正当竞争。因为税收代理是一种竞争性的垄断行业，税务代理提供的是专家式的智力服务。当然税务代理的费用必须合理，要符合国家法律规定的标准；

　　4、税收法律责任的不可转嫁性。税收代理活动是一项民事活动，税收代理关系的建立并不改变纳税人、扣缴义务人对其本身所固有的税收法律责任的承担。在代理活动中产生的税收法律责任，无论出自纳税人、扣缴义务人的原因还是由于代理人的原因其承担者均应为纳税人和扣缴义务人，而不能因建立了代理关系而转移了纳税人、扣缴义务人应承担的税收法律责任。

　　三、我国税收代理制度中存在的若干问题

　　在当前经济条件下，税务代理的产生和发展有其客观性和必然性。目前，税务代理行业在国外已经发展成为比较成熟的行业。以欧洲为例，税务咨询业产值占到国民生产总值的近一个百分点，在美国税务咨询业产值在1000亿美元左右；在日本，注册税务师的数量达七万人。我国的税务代理业是随着社会主义市场经济体制的建立而发展起来的一项新事业，其产生和发展壮大对于加强税收管理，保证国家财政收入，维护税收和经济秩序都有着积极的意义。如何借此机会建立、规范和完善税收代理制度以处进税收征管效率更是当务之急，但从我国代理市场现状来看明显与预期相去甚远，主要存在如下问题：

　　（一）在税收代理资格认定和税务代理人的确认的管理方面存在漏洞。由于我国目前还没有一部完善的税务代理法律，虽然国家税务总局于1994年制订了《税务代理试行办法》，但由于该试行办法的层极较低，还不能从根本上起到宏观调控的作用，加之各税务机关还不能有效地分清办理税收业务的人是税收代理人还是纳税人内部的工作人员，这也使得代理市场的管理出现混乱状态。

　　（二）税务代理性质定位不清。尽管从1998年8月以来对税务代理行业的清理整顿和脱钩改制工作取得了很好的成绩，但是，我们可以看到这些税务代理公司和税务部门之间在某种程度上还存在千丝万屡的联系，有的人甚至把税务代理公司称作“铲事”公司。这恰恰反映了税务代理公司的性质的定位不清并且对税收筹划这一概念的理解存在问题。税收筹划的目的是为企业节约开支，而不是为纳税人偷、逃税款。税务代理要遵循合法和有效的原则，这是税务代理取得成功的基本前提，税务代理机构应该做到既要维护国家法律，指导企业依法纳税，又要维护当事人的合法权益。

　　（三）从事税务代理业务人素质良莠不齐。从事税务代理业务人员要具备以下四项相关素质：

　　1、具有独立公正的中介职业立场

　　2、具有较强的会计、审计方面的能力；

　　3、通晓国家有关税务方面的法律法规和政策；

　　4、具有广博丰富的经济领域的知识。

　　但经调查显示，大量规模较小的税务代理公司从开办者到被聘用的人员，大多和相关政府部门都有各种各样的关系，如亲戚、朋友、同学等。这些公司大多数人员没有代理人资格，被聘用的人员也大多没有执业资格。这一现象反映了我国的税务代理无论机构规模、执业人员的素质还是管理制度方面都达不到国家要求的标准，很难适应经济形式的发展的需要和我国加入WTO后的市场竞争环境。

　　四、对策

　　（一）强化税务代理的行业管理。

　　1、强化法律管理，修改、完善逐步建立系统的之有效的税务代理制度，这不仅能够制约税务公司和税务代理人的行为，同时能够以规范的形式降低代理风险，真正从制度上保障税务代理事业的健康发展；

　　2、强化行政管理部门的管理；主要有以下几个方面，（1）对代理机构和人员审查，（2）监督代理范围，（3）是否有违反税收法律行为。3行政组织和代理机构的自行管理。

　　（二）发挥税收筹划的积极作用。我国的税收筹划从理论到实践都处于起步阶段，市场化程度较低，因此我们应严把起步关，以我国加入WTO为契机借鉴国际税收筹划研究成果和经验，使我国的税收筹划形成健康良性的运行机制。

　　（三）努力提高从业人员的综合素质。加强宏观调控，尤其是运用经济杠杆吸引大量的素质的人才加入这个新兴行业，同时不断地加强日常培训。

　　（四）政府部门应大力支持税务代理业的发展。主要从以下几个方面着手：1、加大宣传力度；2、通过各种渠道为税务代理机构及时提供各种税收政策和税收管理信息；3、加强对税务代理机构的税收政策辅导，提高税务代理机构税收政策执行水平，促进税务代理机构严格依法管理。

　　小结

　　税务代理业是社会主义市场经济中介服务体系中的重要组成部分，伴随着中介也发展而不断发展，也将为整个国民经济的发展注入活力，同时，我国加入WTO已有三年之久，我们的经济体系必须尽快与世界经济接轨，我们将以前所未有的广度和深度参全球经济竞争，国家的产业政策、税收政策和征管方式都将面临重大调整。这对我们税收代理业来讲既是机遇也是挑战。

　　「参考资料」

　　1、经济参考报2004年11月27日

　　2、www.gdltax.gov.cn/root/dsyd/dsld/3796.html《推进广东税务代理事业的思考》黎宇同

　　3、新华网（2004—4—22）加快发展税务代理

　　4、《税法学》人民出版社2003年六月版刘剑文教授