论税收权限划分状况对深化改革的影响

　　一、引言

　　改革开放至今，成就举世瞩目，神州大地在沉睡了百年之后再焕新颜，生机勃勃，各项事业皆蒸蒸日上，中华民族复兴之火熊熊。与此同时，改革也进入了关键的攻坚时刻，出现了许多制约改革进一步深化的因素。除资源短缺、能源消耗大、生态环境恶化外，各种社会因素也不断显现，表现在税法上，其中之一即为中央地方税收权限划分问题上。

　　目前，税收权限划分科学化已经成为了我们改革过程中的一个重要课题。如何解决中央和地方的税收权限的划分，对于调动改革过程中中央和地方积极性，解决中央地方协调不够的问题，实现税收资源的优化配置，发挥好税收的作用具有十分重要的作用。

　　二、税收权限的划分现状

　　1994年，我国进行分税制改革，按照政府事权划分税种，根据税收管理权和税收收入归属的不同，将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税。这对于采取国家统一税制，实行税收收入统归国库，再由中央调拨而言是一个历史的进步。同时，分税制的实行不仅有利于保证国家税制的集中统一，又有利于发挥地方税的调节作用，取得更好的效果。但随着时间的推移，改革的深化，原先粗线条地处理中央地方之间的税收权限已经无法满足进一步发展的需要了。目前，我国中央和地方的税收在表面上看地方税的种类和形式都多于中央税，但就实际而言，地方税的收入规模较小，仍然无法满足地方政府各类职能的执行。

　　分税制实施后，中央和地方的利益相对独立，在税收的划分上也逐步明确，而地方税种和税种要件的设置以及征收管理权限方面的安排，地方权限太少，中央权限过于集中。

　　随着社会的进步，政府作为社会的政府，就其经济服务、社会服务而言的职能不断强化，而政府职能的强化对财税收入提出了新的要求。因而改革过程中，中央与地方在税收权限划分的权利义务不协调现象，使事权与财权不一致的现象不断凸现。

　　在税收分权时需要注意事权和财权相结合的原则。事权和财权相结合的原则是权力和义务相统一，权责相统一等法律原则在税法上的具体化。事权是享有财权的基础，财权是履行事权的保障。只有把事权和财权相结合，相统一，才能保证各级政府最大效率地完成其各自的职能，才能避免人浮于事或财力不足的现象，才能最大限度地提高财政收支的效益。我国目前的现状是事权和财权没有很好地结合在一起，主要表现在地方的财权与其承担的事权相比相对较少，使得地方很难充分行使其职责。

　　而要真正保证地方的财权，立法必不可少，而我国目前尚无严格意义上的地方税法，这对于调动中央和地方两个积极性，完善税法体系，意义重大。

　　三、引发的问题

　　改革开放不断深化，“服务型政府”理念逐渐深入人心，人们对于教育、医疗、卫生、环境、生态等公共产品的需求不断增加，对政府的期望不断提升。“税收是为文明而付出的代价”，一切政府职能的执行，一切公共消费品的提供都需要税款作为支持，否则政府即使再有雄心壮志也是“巧妇难为无米之炊”。当前，农村大量剩余劳动力涌入城市，城市化过程加速进行，各种“城市病”提前出现，直接影响城镇人民的生活水平，而新农村建设过程中医疗保险，义务教育，生态治理无不需要财政的支持。地方政府为执行各类职能，无不想方设法增加财政收入，甚至也出现了与“服务型政府”背道而驰的做法。

　　（一）乱收费问题

　　由于税收的稳定性和税收法律关系决定了税收收入虽然对政府而言至关重要，然而却不能随意多增乱增。因而，地方政府将一些服务性手续收费作为生财之道，提高各种服务登记费用，并增设各种杂乱费用。虽然此类费用收入有限，且影响政府在人们心目中的形象。而一些主管部门官员则称：“为增加财政收入，不得已而为之。”

　　（二）国有企业改制困难，地方主义抬头

　　各个地方政府的国有企业出现了“头班车没赶上，二班车没跟上，三班车没挤上”的情况，从而使一些企业改制困难，而政府为使这些老的国有企业承担部分社会责任，同时，为使这些已经丧失竞争能力的国有企业继续为政府提供利润和税收，保持一定的经营业绩和盈利，则为此类企业大开绿灯，通过政府行为设置市场障碍，对其他本地民营企业和外地企业进行变相歧视性征税等，使其无法进入市场，形成行政垄断。而市场经济其本质是竞争经济，这种通过行政行为保持市场优势地位的做法严重破坏了市场竞争的秩序，也不利于统一国内市场的形成完善。同时，基于地方政府目光局限的现实，地方“一把手”认为打开地方市场，招商引资的税收收入实现期限较长，因而为在自己的任期内保持直接而充足的税收，还是主要采取保护原有老的地方企业为主，以招商引资为辅。

　　（三）司法腐败，以罚代刑

　　法律是保障公平正义的最后一道防线，而有些地方则将司法诉讼也作为增收的一种方式，尤其是刑事案件中甚至出现了以刑代罚的现象，有法不依或者依法不严，这严重影响了法律的尊严和权威。市场经济作为法治经济，对法律公平正义的需求巨大，而这样的做法伤害了各类市场主体的感情，滋生腐败，对社会的副作用很大。

　　（四）任务税

　　“税收是政府的奶娘”，地方政府迫于分税制事权和财权不一致的现状，为保证各类庞大的财政支出常出现任务税，颠倒了财政程序，要求税务部门根据预算，通过履行实质课税原则，征收税款。因而产生了多增乱增，给企业增加了沉重的负担，恶化了当地的投资环境，使企业进入量不断减少，而迫于企业数量的局限对原先的企业更多增税，更使企业不堪重负，如此恶性循环。任务税也严重损害了税务机关的形象，人们对于税收逐渐不满，纳税意识更加淡薄，导致偷税、漏税、逃税、抗税现象更加频繁出现。

　　四、税收权限划分的现实分析及解决方案探索

　　基于目前分税制的不完善，导致不少地方政府入不敷出，而想方设法增加收入，从而导致了乱收费、地方保护主义、以罚代刑、任务税等行政违法行为。这种“拆东墙补西墙”来提供社会需求的公共产品自然不可取，但却长久无法根治，究其原因还是在于中央和地方事权与财权的不平衡，税收权限划分不够科学。因此，在划分中央和地方的权限上要注意坚持三大原则：

　　第一，为从税收方面创造公平竞争的市场环境，确保国家方针政策在各地得到有效实施，国家税收的基本政策及其重要法规都应由中央制定，而不可能像联邦制国家那样把地方税收的立法权全部或大部分放到地方。

　　第二，由于我国是一个人口众多、地域广袤的大国，各地的自然条件，经济发展的具体内容都存在很大的差异，所以，各地的税源情况也各具有一些特殊性。在这种情况下，赋予地方适度的税收权限也是必要的，这种制度安排将有利于地方因地制宜地根据本地的经济特色和实际情况，采取某些特殊的税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，提高公共服务水平。

　　第三，根据国际经验和我国的实际情况，税收立法在政府层面上不能过度下放，允许各个县级行政单位都有自己的税收权限将严重影响国家税制结构的统一性。

　　因而，可以采取两大措施：

　　（一）正确处理加强地方税收与发展地方经济的关系，促进地方税收体系的建立和发展

　　针对当前地方税收虽然税种众多，但收入规模小，不能适应地方经济发展的状况，要保持地方税收收入作为地方财政收入的主要来源的经济地位，努力发展地方经济，逐渐扩大地方税收收入的规模，特别是地方经济的发展和地方财政收入对地方税收的依赖程度越来越强烈、越来越高的情况下，一定要保证地方税收尤其是“六税一费”（营业税和城市建设税，地方企业所得税、个人所得税和房产税，农业税以及教育费附加）的收入。这“六税一费”既是构成地方税收的主要框架，也是促进地方经济发展的重要保障。

　　（二）合理划分地方税收立法权限

　　完善我国分税制的财政体制，根据中央和地方的职权划分，进一步细致和完备权限划分，尤其是要将财权和事权挂钩。建议在保持主要权限的前提下，从有利于地方政府利用本地资源优势，发展特色经济的支柱产业，培育骨干财力的需要出发，发展地方经济，组织财政收入。地方的立法权中央仍需严格限制，以保证全国税制统一，但可以赋予省级税收立法一定空间，以发挥因地制宜，挖掘税收潜力的优势，发挥地方税收优势。