促进循环经济发展的税收与投融资体制研究

　　一、我国发展循环经济相关财税与投融资体制存在的问题

　　（一）我国发展循环经济相关财税政策存在的问题

　　1.在资源开采环节上，资源税征收范围过窄、定位不当

　　我国的资源税基本上属于矿藏占用税，这与我国资源短缺、利用率不高、浪费现象严重的情况极不相称。具体表现在：一是税率过低、税档之间的差距过小，对合理利用资源起不到明显的调节作用。二是征税范围过窄，现行资源税只是侧重于对不可再生资源的保护，以至森林无度砍伐、水土流失严重、沙漠化现象日益严重。

　　2.在生产环节上，税收约束与激励机制不健全

　　一是只注重对治污硬件的优惠，而对软件几乎没有优惠，对清洁技术开发投资鼓励不足。二是实现清洁生产的税收优惠政策形式单一，缺少针对限制作用。其次，税收优惠形式单一，缺乏灵活性，影响政策实施的效果。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式尚未采用。三是现行某些税收优惠减免措施在扶持或保护一些污染产业起了推动作用，如为保护农业而对农膜、农药尤其是剧毒农药等免征增值税等。

　　3.在消费环节上，政府引导、税收调节作用发挥不充分

　　首先，消费税征税范围过窄。煤炭、主要大气污染物和一些容易给环境造成污染的消费尚未列入征收范围，如电池、一次性快餐盒、白色垃圾和无铅汽油与含铅汽油等，弱化了税收对污染行为的制约。其次，消费税的征收旨在调整结构、引导消费方向，未体现出环保意图。另外，政府采购过程中缺乏绿色采购的观念，对绿色消费的引导不足。

　　4.废弃环节上，政策手段分散，调节功能有限

　　（1）排污收费制度的缺陷。我国的排污收费制度是根据“污染者付费原则（PPP）”提出的一项治理污染的手段，排污收费实施中仍存在以下问题：一是计费依据不合理。二是排污收费标准过低，排污费的调节作用弱化。因此，排污收费收入不能满足治理环境的资金需要，导致污染治理不力，环境恶化。

　　（2）废弃物利用税收政策的缺陷。我国对于废弃物利用环节的调节主要是通过散布在增值税和所得税中的税收优惠，政策手段单一，调节范围过窄，只涉及部分工业废料的循环利用，且优惠程度较轻，对资源再利用的激励不足；同时，生活垃圾的废弃，废物利用方面的税收调节滞后。

　　（二）循环经济的投融资体制不完善

　　目前，我国循环经济投融资体制还不完善，投资额占GDP的比例过低，环境治理投入不足，资金来源单一，投资效率不高。具体而言：

　　1.循环经济投资主体尚未实现多元化

　　循环经济投资收益本身具有复杂性，有些项目是可以实现盈利的，但有些项目可能是亏损的。市场经济条件下，追求利润最大化的私人企业对循环经济投入是不足的，完全依靠政府投入来实现循环经济也是不现实的。目前，我国企业对源头控制环节的投资在相关法律政策不完备的条件下，尚未进入实质性阶段。我国70％以上的环境保护投资是政府和公共部门投入的，资金投入严重不足，处理能力较低；而在美国和英国等市场经济国家，60％的污染治理资金是来自私人企业。

　　2.循环经济融资渠道有待拓宽

　　目前，政策性贷款仍为循环经济资金来源的重要渠道。虽然早在1995年我国对于环境保护融资给予政策倾斜，中国人民银行做出了《关于贯彻信贷政策和加强环境保护工作有关规定的通知》明确指出：要把环境保护和污染防治作为银行贷款作为考虑的因素之一，对有利于改善生态环境的产业和产品，则给予积极的贷款支持、择优扶持等。但商业银行贷款无论从融资的总量还是从融资涉及的范围来看？熏都处于次要地位。此外，发展循环经济的企业的直接融资渠道不畅。

　　二、完善税收和投融资体系，引导循环经济发展

　　（一）构建促进循环经济发展的税收政策

　　1.在资源开采阶段，通过完善资源税，调整资源价格水平，限制过度开采、提高资源利用率

　　（1）扩大资源税的征收范围。应在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源列入征税范围？鸦对其他非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税，以促进我国资源的合理开发。

　　（2）适当提高资源税单位税额。资源税的税制要素设计中要充分体现遏制资源无度开采的政策意图，突出资源税的惩罚性。因此，在确定资源税单位税额时可适当考虑资源所有权和使用权的价格、资源稀缺性、资源内在价值以及资源开采所形成的外部成本等内容，适当提高单位计税税额，形成合理资源价格，促进对可再生资源或替代品开发与使用。

　　2.在生产阶段，采取多种措施，促进清洁生产的实现

　　在生产工艺上，应鼓励引进有助于实现清洁生产的工艺。对清洁生产中的资源综合利用项目、环保设备（产品）以及节水设备（产品）可享受增值税减免，这些项目实现的所得可享受所得税优惠；企业用于清洁生产审核和培训，以及研究开发清洁生产新产品、新技术、新工艺所发生的各项投入，可以全额计入费用；对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资，给予税收抵免优惠；对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂（场）的厂房和设备，给予加速折旧的税收优惠。

　　3.在消费阶段，通过消费税和政府购买引导消费，实现最适消费

　　（1）扩大消费税的征收范围，限制高能耗、高污染产品的使用。首先，对过度耗费自然资源的产品以及环境污染严重的产品，如一次性纸尿布、高档建筑装饰材料、煤炭、电池、白色塑料制品和损害臭氧的化学药品的消费纳入征税范围，以保护资源、减少白色污染和降低氟利昂的释放量。其次，对消费以不可再生资源为原材料的产品的行为课以重税，以抑制环境污染，减缓不可再生资源消耗速度。最后，对企业生产有害环境的产品征收消费税，提高其成本，通过价格信号鼓励绿色消费。

　　（2）通过加大政府对绿色环保产品的购买力度来引导消费。政府可通过制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。具体采取规定优先采购具有绿色标志的、通过ISO1400体系认证的，非一次性、包装简化的产品以及利用循环原料生产的产品，以此来引导消费方向，促进绿色消费的形成。

　　4.在废弃阶段，通过排污税、废弃物利用的税收优惠实现最少废弃

　　（1）排放环节，改排污费为排污税。排污税的实行应以直接污染环境的行为和在消费过程中造成环境污染的产品为纳税对象，以从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者为纳税人，采取从量定额的税率形式，税率整体水平应高于排污费的收费标准，以保证其调控力度。

　　（2）制定废弃物利用的税收优惠政策。一是对利用资源综合利用企业的税收优惠。不断完善资源综合利用产品的认定工作，扩大资源综合利用的税收优惠范围。对利用“三废”的生产行业和产品进行减免税。二是对废旧物资使用单位实行税收优惠，以降低废旧物资的使用成本，提高废旧物资的再利用率。三是对企业生产可循环包装物实行税收优惠。

　　（二）完善发展循环经济的投融资体制

　　1.实现循环经济投资主体多元化

　　循环经济发展过程中，对于属于全国性和跨地区的纯公共物品的，如环境建设、生态恢复投资等？熏主要应由中央政府投资，对地方性的纯公共物品则主要由地方政府投资，具体运作可通过成立专业的循环经济投资公司进行；对于可进行市场化运作的准公共物品，如自来水、煤气、污水处理等，则应在加强政府监管的基础上放宽投资准入，通过完善价格制度，吸引民间资本进入。对于完全可以市场化运作的私人物品，一方面可通过相应的税收制度或收费制度使企业环境污染的成本内化；另一方面，通过循环经济投资便利、税收优惠、政府采购等方式鼓励企业投资。这样既可以增加企业对末端控制类环保产品的需求，拉动末端控制产品的生产投资，增大末端产品的处理能力，提高利用率，又可以增加循环经济源头控制投资，鼓励企业开发洁净技术，实现清洁生产，从而，最终实现由末端控制向源头控制的转变。

　　2.拓宽循环经济的融资渠道

　　首先，在发挥国家开发银行政策性融资支持的基础上，可考虑通过加大中央财政投入设立专门循环经济发展基金，对全国性的和跨区域的循环经济项目的提供资金支持。其次，在目前我国分税制体制下地方财权上移，且地方政府没有债务发行权的情况下，可考虑组建地方的循环经济发展银行，通过循环经济发展银行发行金融债券为地方发展循环经济融资。第三，对金融机构向发展循环经济企业贷款的，可扩大相关贷款利率浮动区间；对该类贷款业务达到一定比重的，可享受一定的营业税和所得税减免，以鼓励和支持商业银行相关循环经济的贷款业务。第四，推进循环经济创业板市场的建立，以引导社会资金的流向，提高金融资源的使用效率。最后，在国际融资方面，在争取国际金融机构贷款、政府间贷款及国际银行组织的专项贷款，利用国际资本市场为环保提供金融支持的基础上，创新融资模式，采取BOT以及TOT等方式进行跨国融资。