我国利息税的改革方向及政策建议
在1999年11月恢复开征利息税前后，围绕利息税的激烈争论已在全国范围内掀起。在开征后的五年间，人们一直在观察和感受利息税所引起的各种变化。时至今日，宏观经济环境与五年前相比发生了很大的转变，尤其是实际利率悄然转为负利率的情况，更是让很多人萌发了取消利息税的念头，利息税有可能再次成为税改之年新的焦点。
对储蓄利息征税是国际上普遍的做法，也是建立在一般税收理论基础上的税收体系的组成部分。新中国早在1950年就曾征收过利息税，因经济形势变动的缘故共经历了两停两征。本文在综合分析近年来利息税运行情况和相关因素的基础上，对于利息税的去留问题及合理调整提出一些看法。
一、我国利息税的正负效应分析
（一）正效应分析
1.稳定的财政收入来源
税收具有收入稳定的特征，利息税也是如此。截至2004年11月1日，我国5年利息税的征收总额1329.76亿元，平均每年增加财政收入260多亿，是财政收入稳定的来源。利息税是个人所得税的重要部分，占个人所得税的比重近四分之一。
2.完善税收结构
完善的所得税收结构是将全部所得均纳入应纳税所得额，如果利息所得游离于应纳税所得额之外，就无法实现所得税的横向公平，因此，利息税及其配套的遗产税、赠与税均应列入开征范围。
3.促进消费和投资观念的转变
开征利息税可以具有收入效应和替代效应，替代效应会减少储蓄，进而促进当前消费或者对其他金融工具的投资；收入效应对储蓄的影响是不确定的。总效应是上述两种效应的强弱对比之差。无论总效应最终表现为收入效应还是替代效应，都会促进投资和消费观念的市场化转变。
4.促进我国税收制度和金融制度与国际接轨
多数的发达国家和发展中国家都对储蓄存款利息所得征税，鉴于利息税兼有财政和金融两种调节功能，因此开征利息税使我国税收和金融制度向与国际接轨的目标前进了一步。
（二）负效应分析
1.与恢复开征的初衷相悖
启动消费，拉动内需；调节个人收入差距；规范税制，增加财政收入，是我国开征利息税的目标，但储户的反应平淡，权当是间接降低存款利率，是前七次降息的延续，所以五年来并没有缩短与目标间的距离。
首先，居民储蓄余额近五年平均每年增加1.28万亿，消费因居民储蓄余额的迅速攀升而削弱（见表1）。同时居民存款结构发生变化，由长期存款转向活期和短期存款，增加了银行“存短贷长”的潜在风险。
表1利息税收入与居民储蓄存款余额统计
*年份 2000 2001 2002 2003 2004
利息税收入（亿元） 150 279 300 280 320.76
居民储蓄存款余额（万亿元） 6 7 8.7 11 12.4
*数据来源：易宪容：《利息税早该调整了》。
其次，虽然利息税提供了稳定的财政收入，但仅占国家财政收入的1％-2％，与此同时还有缩减的趋势。2004年上半年利息税收入135.67亿元，同比下降了10.6％，只完成年度计划的42.1％。
再次，加深了居民收入分配不公的程度。据测算，2004年我国基尼系数是0.43，已超过0.4的国际警戒线。根据西方经济学的效用论，在一定条件下，收入转化为消费所获得的效用随收入的提高而降低，所以，有利于中低收入者的再分配能够促进社会福利的最大化。一般来说，中低收入者的边际消费倾向大于边际储蓄倾向，中低收入者的消费倾向大于高收入者的消费倾向，提高中低收入者的收入水平有利于扩大内需、促进消费。利息税以利息所得为课税对象，是对收入的再分配，由于我国按比例税率计征，没有按照纳税人的负担能力随着利息所得额的增加而提高税率，导致中低收入者的相对税收负担比高收入者重，既不能体现公平分配，也不能促进消费，实际上具有累退性质。另一方面，高收入者有能力消费和投资，很容易找到比银行存款回报率更高的渠道使资本迅速增值，而中低收入者消费和能力弱无法承受较高的风险，只能存银行生息。利息税负的主要承担者是中等收入的工薪阶层，在中等收入者和低收入者间的收入再分配不是开征利息税的预期效果，违背了税负纵向公平的原则。
2.逃税和避税问题严重
由于我国利息税法不完善，存款大户有条件通过多种手段逃税避税，更加剧了税负的不公平，例如“私款公存”、将其它存款存入专项基金户以享受免税照顾、将存款存入外资银行、转移到国外甚至存入非正规金融系统、非法集资等等，形成经济不稳定因素。
3.对商业银行具有一定负面影响
储蓄存款虽然只增未减，但因存款结构向短期化和外币化发展，实际上商业银行的增量资金正隐性减少，对投资和整体经济产生间接影响。同时，作为扣缴义务人，征收利息税增加了商业银行的成本费用，这些负面影响都加大了金融风险。
二、产生负效应的因素分析
（一）理论考察
1.替代效应在我国较弱
“生命周期模型”假定居民生命周期只有“现在”和“未来”两个阶段，居民将部分现期收入转化为储蓄以满足未来支出的需要。在现期收入水平保持不变的前提下，因为存在着替代效应和收入效应两方面的综合作用，开征利息税就会对居民的储蓄和消费决策产生影响：或者增加储蓄，或者增加当期消费。
当居民进行储蓄时，一方面，开征利息税会增加未来消费的价格，即增加储蓄成本，而居民为保持效用和福利水平不变，就会减少储蓄增加现期消费，此为利息税的替代效应；另一方面，开征利息征税相对降低了未来的实际收入，收入的降低可能直接引起未来消费的减少而减少储蓄，也可能由于居民为了保证实现既定的未来消费目标而增加储蓄，这取决于个人的偏好、对未来的预期以及储蓄收益率的大小，此为利息税的收入效应。也就是说，替代效应必然使储蓄减少，而收入效应对储蓄的影响是不确定的。
下面通过图形来阐述利息税对居民储蓄收入效应和替代效应的影响。
横轴和纵轴分别代表储蓄和消费，初始预算线AB与无差异曲线I[，1]相切于均衡点a，开征利息税后，新的预算线AB＇与无差异曲线I[，2]相切于新的均衡点c，为了剔除收入水平的变动，作补偿预算线FG并与无差异曲线I[，1]相切于均衡点b.这样，均衡点由a→b的移动体现为替代效应，由b→c的移动体现为收入效应。其中，图1替代效应和收入效应均与储蓄成本变动反向，可视储蓄为正常物品，即开征利息税导致储蓄减少；图2替代效应与储蓄成本变动反向，而收入效应与储蓄成本变动同向，且收入效应大于替代效应，可视储蓄为吉芬物品，即开征利息税导致储蓄增加。在以上两种结果中，任意一种结果的出现均取决于预算线和无差异曲线的特征，一般来说，无差异曲线的特征由个人偏好、对未来的预期等因素决定，预算线的特征由储蓄收益率等因素决定。一般而言，人均收入水平较高的发达国家替代效应较强，而发展中国家，由于收入增长缓慢、失业率的增长、改革的不确定性较大等因素，使得收入效应较强。在我国，人们的防灾防病、养老、子女教育等储蓄具有刚性，对税收的弹性较小且个人对时间的偏好较高，利息税的开征与利率和税率的变化对储蓄都不会产生很大影响，导致当城乡居民储蓄存款高达12万亿元时消费却增长缓慢，实践证明我国并没有实现利息税预期的宏观经济效果，主要是由于对利息税替代效应的预期较高，收入效应实则较强。
2.比例税率无法实现税收的纵向公平
在理论上，个人所得税侧重于强调税收的纵向公平，即纳税能力相同的人税收负担应相同，不同纳税能力的人的税收负担应不同。充分体现税收纵向公平的个人所得税是建立在全部所得综合计征和累进税制基础上的。首先，我国利息税采取分项计征，税收数额取决于其储蓄存款的多少，而储蓄存款的多少并不能体现纳税人在所得税方面的纳税能力。其次，我国利息税采取比例税制，而比例税率不论课税对象的数额大小，均按同一的比例征收，使得对于同一课税对象的中低收入者和高收入者的名义负担相同，有悖于量能纳税的原则，税负分配欠公平，加之中低收入者的税收负担因落在生存资料和发展资料层次上，与高收入者税负落在享受资料层次上有迥然不同的效应和性质，故实际税负要重于高收入者。因此，我国利息税不能保证个人总体税负纵向公平，事实上未能在中低收入者和高收入者之间实施有效的收入再分配。在此框架下，将所征税款用于下岗职工生活补助、城镇居民最低生活保障和补发离退休人员养老金及农村扶贫等方面来提高低收入阶层的收入水平，实际上的再分配意义和效应受到较大限制。
3.利息税在“流动性陷阱”下失效
根据凯恩斯“流动性陷阱”理论，当利率降到足够低时，由于流动偏好的作用，人们会偏向于活期储蓄甚至于手持现金，致使利息率降低无法达到减少储蓄和刺激消费的目的。而征收利息税和降息对于居民在心理上的影响相当大，因此在我国1995-1999年七次降息之后，储蓄对名义利率和实际利率已基本失去弹性，而开征利息税的实际作用是再次降息，只能进一步强化人们的流动偏好，而达不到预定目标。
（二）制度因素：社会保障制度、金融体制、税收制度、制度变迁
1.社会保障制度
在计划经济体制下社会保障责任由政府承担，而进入市场经济后我国进行了社会保障制度改革，但社保体系还不健全，保障能力低下，很大程度上需要自我保障，预期支出增加了，个人只能通过储蓄来发挥社会保障的功能。
2.金融体制
我国的金融体制尚不完善，资本市场还欠发达，缺乏向正规金融市场投资的渠道。股票市场投机性较强和投资环境不稳定、债券市场规模有限、品种单一、发行的限制条件较多，缺乏储蓄的替代手段，储蓄是多数居民不得不选择的投资方式。
3.税收制度
国家税收的最重要职能就是收入再分配，而再分配职能在个人所得税中得到直接的体现。个人所得税自动调节经济的功能被西方国家青睐，所以个人所得税是发达国家最重要的税收项目。因为科学的个人所得税采用累进税率，所以被称为“自动稳定器”，并且富人以高标准纳税，穷人以低标准纳税，是缩小贫富差距的有效工具。完善的个人所得税制度还应包含照顾低收入者的税收优惠，例如规定起征点或对符合条件的部分进行税前扣除等等，因为税收优惠可以提高实际工资率。我国以比例税率课征利息税，除规定的几项存款利息免税外，没有任何税收优惠条件，显然违背了减少贫富差距的初衷。
此外，利息税的开征意味着以法律的形式固定下来，它将成为居民永久性收入的抵减项目，会一直影响消费者的心理，进而影响当前消费行为的扩大。
4.制度变迁
近年来我国不断进行着收入分配体制、消费体制和政策、社会保障体制、价格体制、教育体制以及金融体制等方面的改革，居民承担着巨大的改革成本，同时制度变迁的心理预期对居民预期收入和支出产生影响，使居民存款的预防性动机增强。而目前的改革还没有进行彻底，改革过程中还出现了很多复杂的情况，开征利息税应该充分考虑这些问题，与上述制度性改革结合起来才能发挥作用。我国开征利息税未达到预期效果，体制环境的不协调是很重要的原因。
（三）技术因素：存款实名制和银税联网目前，我国没有实行较为科学的综合累进税率制模式的原因还包括一些技术性的障碍，除因比例税率执行起来较为简单外，还因未实行存款实名制，未实现不同金融机构之间及其与税务之间，甚至与户籍管理系统之间的电脑联网等技术条件的硬约束。我国尚未实行真正意义上的银行存款实名制，因此可以保护中低收入者的收入水平利息税起征点就无法确定，那么更高层面上的如何监督、如何对特殊群体实行减免等问题更是无法提及。
三、我国利息税的改革方向及政策建议
（一）改革方向
由以上分析可知，我国目前的利息税尚不是完整意义上的利息税，远未充分发挥利息税的特定基本功能。现阶段需要重视税收环境的建设，从制度上和征收条件上加以完善，具体可以考虑暂时降低利息税税率，这样既可缓和财政减收形成的压力，又能维护税法的连续性和严肃性，等待条件完备时再加以修订，最终建立起规范科学的综合累进税率模式的利息税。
（二）政策建议
良好税收环境的建立需要循序渐进。现阶段，我国面临负利率的威胁，如何应对？在此提出如下政策建议：
1.努力提高中低收入群体的收入和进一步完善市场经济制度
提高中低收入群体的收入，尤其是采取多种方式提高农民收入，以弱化利息税的收入效应，强化替代效应，进而促使居民增加现期消费和减少储蓄，降低目前超高的储蓄率，优化储蓄、投资和消费的关系。另一方面提高中低收入群体的收入，能够降低收入差距，提高边际消费倾向，减少基尼系数，增加消费需求。
建立覆盖全体公民的社会保障制度；进一步完善教育、住房改革以减轻居民消费负担；制定切合实际的消费政策，促进消费结构升级，鼓励消费；完善储蓄向投资的转化、向消费分流的机制；完善金融体制，拓宽投融资渠道并加强监管；尽快步入新一轮税收改革；最大程度降低居民负担的制度变迁成本。
2.实行存款实名制和银税联网
存款实名制和银银、银税间的联网是建立科学的综合累进税率模式的物质前提，我国现行的存款实名制只是名义上的，虽然存款时必须出示身份证，但这仍有虚假的可能性。真正的存款实名制还要建立银行、税务系统以及户籍管理系统之间的联网，使个人收入透明化，防止储户多头开户，而利用税收优惠和降低累进税率的级次进行逃税。此外，可将存款实名制逐渐扩展为包括存款、房地产和股票在内的“资产实名制”，并在全社会建立完善的个人信誉制度作为配合，为我国个人所得税法的健全打下基础。
3.暂时降低利息税税率
降低利息税税率对储户心理的影响和最终效果与升息基本相同，在我国2004年第四季度提高存款利率的先期铺垫下，降低利息税税率对于进一步摆脱“流动性陷阱”会发挥更好的作用。
4.逐步建立科学的综合累进税率模式
制定面向低收入者的税收优惠；除对教育储蓄、社会保障基金个人账户等有特殊意义的项目实行免税，还可进一步增加类似的免税项目，如用来捐助公益事业的部分存款转帐时可以免收利息税；同时，增加对个人的减免，设立对特殊困难群体的免征规定，如规定起征点；制定利息支出抵扣政策，凡政策鼓励的消费项目贷款的利息支出可在利息税前扣除；为防止“私款公存”，在机构存款与个人存款利率已归于一致的情况下，应对机构存款开征与个人存款税率相当的利息税；逐步将利息税与个人的其它所得进行综合计征，并根据利息多少分级次实行不同的累进税率；规范和监督扣缴义务人与纳税人的行为，防止偷漏税，尤其是其中的双方合谋；进一步提高利息税的征收效率和管理水平。
总之，利息税是经过严格复杂的法律程序才得以开征的，作为税种应保持其长期稳定，从其功能设计看不是只用作短期的调节手段。利息税是财政政策与货币政策的共同工具，这更决定了其重要性。根据不同阶段的具体情况调整税率和增减税收优惠项目是可行的，在当前我国通货膨胀率升高的情况下，可以通过调低利息税税率来增加储蓄调节需求。因此，本文作者不赞同取消利息税，而主张降低利息税税率作为阶段性处理方法，在动态中完善利息税，使其成为宏观经济政策的一项有效并具备必要灵活性的工具。
