财税改革应让地方有可靠收入来源

　　党的十七大提出要深化财政体制改革，财税改革的各项传闻不断见诸媒体。最新的有关消息是，两大部委，财政部的财科所以及发改委的宏观经济研究院，提出了它们的财税改革方案。根据该报道，两个方案有所不同，但是却有一个共同的方向，即将税权更加集中。我个人以为，在财政支出结构没有进行规范化改革，在总体税负没有厘清的情况下，财税体制的变革，关乎所有人的利益，应该采取审慎、稳妥的态度。

　　现行的分税制财政管理体制是1994年改革的结果，对于几个最大的税种：增值税、企业所得税、营业税在中央和地方之间的分割结果是：增值税的75%归属中央，25%归地方；中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方；营业税全部属于地方。这个划分，无论从当时实际，还是十几年的运行实践看，都基本符合事权和财权、财力相符合的原则。

　　所以有中央税和地方税之分，是因为中央财政和地方财政各有其独立性，中央财政提供全国性公共物品，诸如国防、外交、跨流域治理等。而地方财政提供地方公共物品，特别是义务教育、社会保障、环境保护以及公共安全等。税种在中央和地方之间划分的依据是各自的事权。根据这样的基本原则，地方财政也应该有稳定可靠的收入来源。

　　地方财政必须有稳定可靠的收入来源的另外原因在于，根据法律规定，地方政府无权举债。所以，如果地方财政拮据，入不敷出，又不能举债，就不能避免其从非正规渠道获得收入。最近几年各地城市房屋价格明显上涨，很大程度上，是因为地方政府从土地出让中获得大量收入，这个收入成为房屋成本的重要组成部分。除此之外，各种名目的乱收费虽经多方治理，成效并不明显。财政这种乱象的根源，就在于地方财政从正规渠道获得的收入不能满足支出的需要。

　　中国是发展中的大国，区域差距明显，而且一般省级行政区域比很多国家都要大，需要地方政府承担的职责，不是越来越少，而是越来越多，根据事权与从财权、财力相匹配的原则，地方的财权应该适当加强而不是相反。

　　所以，财税体制的进一步调整和完善，需要解决的核心问题之一，就在于地方财政的自我保证能力的提高。虽然中央财政的转移制度也有助于达到这个目的，但是地方政府作为一个特定级次的财政，必须要有自己的平衡能力。否则就不会有主动服务的动力。

　　税收收入是财政收入的绝对主体，现在，最大的税种是增值税、企业所得税和营业税，以及原来微不足道、近几年迅速增长的个人所得税。营业税和个人所得税在现行制度下，是地方税。这是一种较为适当的安排。

　　财科所的方案是把所得税的100%划为中央税，把增值税按照65%与35%的比例在中央与地方财政之间进行分割。而发改委宏观院的方案则是将增值税全部作为中央税，所得税则按6：4的比例在中央地方之间分成。发改委方案的最大特色，是把营业税全部改为中央税。总之，两个单位的方案，都缩减了地方现有的财权和财力。

　　所得税包括企业所得税和个人所得税。企业有盈利才交纳所得税，而现实情况是，盈利的多是垄断部门，这些部门，差不多又都非地方所有，比如银行、电信等，这些企业的所得税原本就是集中上交中央财政的。所以，将企业所得税悉数归于中央财政，对地方财政并无很大影响。另外，企业所得税的税基具有流动性，作为中央税可以有效遏制企业通过在地区间转移收入来避税。问题是个人所得税，我认为作为共享税更为可取。它使地方政府付出的服务在形式上有所回报，而个人也可以“为居住地做贡献”，另外，也符合国际一般做法。个人所得税的地位将越来越高，收入越来越多，可以为地方财政可持续发展起到基础作用。

　　地方完全不享有增值税，是不适当的。增值税是中国第一大税种，占全部税收收入的43%.它的特点是旱涝保收，只要有产值，就有增值税。对于地方，特别是欠发达地区来说，取得一定比例的增值税，让地方享有自我发展的成果，对维持地方的积极性，发展地方经济和社会事业有重要意义。改革30年的一个重要经验就是，必须建立起对于地方和个人的激励机制。我国的增值税，相当于一些国家的销售税，销售税归地方是较为普遍的做法。如果地方不能享有增值税，很多地方的财政会立即陷入窘境。

　　把营业税作为中央税的提法令人惊异。营业税是一种典型依附于居住地的税，比如对销售房屋和不动产征收营业税，由于地方税务人员更了解土地和房屋的价格，不容易引起税源的流失，营业税作为地方更为恰当。

　　财税改革的思路应该是让每个地方拥有一个主体税种，现在看来营业税是比较合适的选择，然后再从增值税和个人所得税的分成中获得适当比例。至于两个方案中提出的开征新税，则是比较次要的问题，一是因为中国总体税负已经较重，必须先清理层叠的税收负担，再考虑开征新税；二是诸如环境税、资源税、物业税即使开征，并属于地方，也不会给地方带来多少收入，意义不大。

　　总之，现行的财税体制进一步改革应兼顾地方的合理财权和财力的要求，要做出改变，还是审慎、兼顾为好。