烟草税问题众多 改革应兼顾各方利益

　　在我国，卷烟消费税是消费税中的一个重要分支。2001年6月1日起，国务院全面调整烟类产品消费税政策，给我国烟类产品消费税的征收管理和卷烟企业发展带来了积极的影响。但是，现行烟草税的税收政策也存在一些问题，阻碍了烟草行业健康发展。要求改革烟草税的呼声也是越来越强烈，本刊特约请专家对此问题进行探讨。

　　烟草业税收是我国重要的税源，甚至是国内最大的单一税源。从全国层面看，2006年，烟草业的税收收入占全国税收收入的6.05%.从省级政府层面来看，2006年，云南烟草业的税收收入为390.91亿元，占该省全部税收收入的48.81%；湖南烟草业的税收收入为208.97亿元，占该省全部税收收入的28.94%；贵州烟草业的税收收入为86.36亿元，占该省全部税收收入的22.96%；安徽、湖北、河南、江西等省烟草业的税收收入也都占该省全部税收收入的10%以上。

　　目前烟草业税收改革的可行选择，是首先取消烟叶税，然后提高卷烟消费税税率，两者前后衔接，并辅以配套措施。

　　问题

　　坦率地讲，目前我国烟草业税收主要存在以下四个问题：

　　烟叶税违背税收公平原则。2006年4月28日颁布并开始实施的《烟叶税暂行条例》，以烟叶税取代原烟叶特产税，但纳税人、纳税环节、计税依据等都保持了原烟叶特产税的规定不变。尽管烟叶税不直接向烟农征收，而是在收购环节向烟草公司征税，但因为收购价为含税价，烟草公司往往通过压低烟叶收购价格而将最终税负转嫁到了烟农身上。烟农也是靠种地为生的农民，但仍然被排斥在享受免征农业税政策的农民之外。再加上种植业的弱质性，烟农的收益更加微薄和不稳定。这种分配的不平衡导致烟农始终处于不对等的弱势地位。

　　在一定程度上导致地方财政扭曲。在现行涉及烟草业税收的分税制方面，有三个原因使得烟草业税收与地方财政收入密切相关，确切地说，是与产烟地区的财政收入密切相关，并进而导致地方财政扭曲。第一，由于烟叶税收入直接划归地方财政，导致地方政府为了征收烟叶税，重视发动种植，甚至追求烟叶产量而不顾市场需求，盲目发展烟叶生产。第二，由于烟草税收在固定基数中所占的比重很大，且以后返还额与两税增长情况挂钩，刺激地方政府大力发展烟草业。第三，卷烟消费税在生产环节征收，使得卷烟生产地区获得的财政收益远远大于销售地区，也使得各地卷烟生产量成了决定地方可支配财力的重要因素。上述三个原因导致地方政府对本地区的烟草种植和卷烟工业的关注程度以及由此引发的干预保护程度，大大高于烟草商业以及其他产业，实际对烟草业起到了鼓励生产的作用。

　　烟草企业税收负担不均衡。烟草制品业是烟草业税收中的主要贡献者。2006年，全国烟草制品业纳税额占烟草业纳税额的比重超过80%，而烟草制品批发业纳税额占烟草业纳税额的比重不到20%.这在一定程度上也说明卷烟生产企业税负重于卷烟销售企业。这主要是因为消费税是在生产环节征收，完全由卷烟生产企业缴纳造成的。此外，卷烟消费税都由生产企业缴纳，作为价内税，生产企业把这项税费加入成本，对企业的成本压力很大，而且生产企业还没有销售出产品就要提前缴税，也占用了企业的周转资金。

　　烟草品牌税收负担不均衡。对于卷烟消费税，现在实行的是有差别的从量计征和有差别的从价计征复合征收办法，并以卷烟调拨价格或核定价格作为计税价格。由于我国卷烟生产企业数量众多，而且每家企业又生产多种规格和牌号的卷烟，在这种情况下，完全由税务机关来核定每家企业每种品牌、每种规格的计税价格，受各种因素的影响，计税价格的确定不可能很准确，加之某规格的卷烟计税价格确定后，一般都是1年或1年以上时间内不再变动，所以，核定结果的调整常常严重滞后于市场情况的变化，这就不可避免地造成各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲。对烟草企业而言，消费税计税价格直接限制了企业卷烟产品价格的调整空间，税率直接影响卷烟产品结构。

　　方案

　　基于上述问题，笔者认为，我国烟草业税收的改革，应该兼顾烟农、烟草企业、政府和消费者等各方面的利益。根据国情，我国烟草税改革的目的应该包括三个层次：首先是控制吸烟，其次是保证地方政府收入，然后是减轻烟农负担和均衡烟草企业税负。其中，控制吸烟属于最高目标，或者说属于终极目标，“寓控于征”、“寓禁于征”只是手段，但保证地方政府收入、减轻烟农负担和均衡烟草企业税负却是必须考虑的现实问题。尽管税收不是控制吸烟的惟一手段，以及税收剥离人们的烟草依赖性的作用有限，但税收对引导人们的消费取向具有天然的调节作用，税收仍然是控制烟草消费的重要而可行的手段。另外，随着《烟草控制框架公约》的正式生效，我国作为缔约方在未来不断提高烟草价格及税收已势在必行。目前烟草业税收改革的可行选择，是首先取消烟叶税，然后提高卷烟消费税税率，两者前后衔接，并辅以配套措施。

　　当前继续征收烟叶税的主要原因是原烟叶特产税占地方政府税收收入的比重过高，若立即取消对产烟地区地方政府冲击太太。综合考虑当前的形势和条件，进一步改革烟叶税的方向是逐步降低烟叶税税率然后过渡到彻底取消，并按总额不变的原则相应提高卷烟消费税税率。同时，有必要改变卷烟消费税的征收环节来调整税收分配，即将现行的由生产环节征收改为在生产及批发两个环节征收，并将其改为中央与地方共享税种。在生产环节征收的卷烟消费税划归中央财政，在批发环节征收的卷烟消费税划归地方财政。