对土地增值税改革的思考
摘 要：以房地产开发项目为单位进行清算的土地增值税改革能带来土地市场的嬗变，能弥补地方政府的土地收入，能在某种程度上改变房地产的经营模式，却不能增加普通住房的市场供应量与提升普通购房者的利益。
关键词：土地增值；增值税；土地；改革
Abstract：Carries on the settlement take the property development project as the unit the land increment duty reform to be able to bring the land market the evolution， can make up Local authority's land income， can change the real estate to a certain extent the business model， actually cannot increase the ordinary housing the market supply and the promotion ordinary home-buyer's benefit.
key word：Land increment； Increment duty； Land； Reform
前言
为了节约土地资源、降低房地产开发利润、抑制投资、稳定房价，1820年德国最早开征了土地增值税。之后，又有英、日等国相继开征，然而，它的成长发展历程并不向财产税与所得税那样一帆风顺，中间跌宕起伏，至今效果难以发挥。
1987年，我国对城市土地使用制度做出重大改革，在深圳、上海、天津、广州等城市试点，改过去的指令性计划拨无偿使用为有偿出让、转让制度，这对强化城市土地管理、促进城市土地的合理利用，充分发挥效益，保证城市有规划地健康发展发挥了积极作用。然而之后出现的一些深层次问题如土地供给计划性不强，成片批租的量过大、价格低；各地盲目设立开发区圈地，大量耕地被占用，开发利用率低；房地产市场机制不完善，市场行为不规范，炒风过盛直接影响了其作用效果。
我国自建国以来，对城市土地长期实行无偿的指令性划拔和无期限使用的管理制度。改革开放以后，随着市场经济因素的不断扩大，以及非公有制经济的快速发展，加速了房地产开发的进程，原有的无偿使用国家土地的制度逐步向有偿使用的方向转化。
为了增强对房地产开发、交易行为的宏观调控，抑制土地炒买炒卖，保障国家的土地权益，规范国家参与土地增值收益的分配方式，增加财政收入，国务院于1993年12月13日发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，财政部于1995年1月27日颁发了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》，决定自1994年1月1日起在全国开征土地增值税，这是我国开征的第一个对土地增值额或土地收益额征收的税种，深圳市原本是最早实施对土地增值额征税的城市，后来为了鼓励、推动房地产行业发展，对这一税种长期采取了政策性减免的做法。深圳市出于抑制过高房价，特别是高档住宅上涨存在着暴利的可能和缓解普通商品房的市场需求很大，但是市场供给不足的矛盾，于2005年11月1日起恢复征收土地增值税，目的是通过对高利润的项目增加税率，来引导和鼓励更多的发展商多开发普通住房。但恢复征收一年以来，收效甚微。北京地税局继二手房开征土地增值税后，从今年1月1日起，对新房中的普通住宅征收1％的土地增值税。此前，普通住宅列在免征土地增值税的范围内。
今年1月16日，国家税务总局发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，规定：从今年2月1日起，将正式向房地产开发企业征收30%～60%不等的土地增值税。具体而言，土地增值税将以房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额。同时，该《通知》也从具体的操作角度，提出了相对清晰的清算条件。这意味着自发布后搁置了13年房地产企业的土地增值税从“预征”缴纳现状正式进入清算状态。此利空消息一发布，股市大受刺激，17日房地产板块大幅下挫，并带动大盘跳水。理论分析家的分析再一次刺激了普通老百姓紧绷的神经，于是大家欢呼越雀、奔走相告，大有救命稻草降临到每个人的头上，光明即将来临之势。
理论上我们可以认为：土地的供给是缺乏弹性的，在边际收益递减规律的作用下人们对土地的需求量随着地租的升高而递减，事实上，由于级差地租的存在，这一规律在沉疴日久的房地产市场不能完全发挥作用，而城市房地产赖以存在的土地也会随着我国城市化进程的加快出现水涨船高的的势头。众所周知，对房价可能会有拉动作用土地增值税以土地增值为税基，土地的增值往往在漫长的持有过程中发生，土地增值税的征收对象一般是土地使用者、持有者或经营者。在征收过程中，各国和地区均发现投机者会运用各种手段分散和转移土地增值。我国的土地增值税并不对土地保有过程征税，而是对土地开发阶段的增值征税，也就是说对利润直接征税，这一过程基本是2~3年。而从理论上讲，正常房价涨幅下，土地增值可能微乎其微。而房价的涨跌最终取决于供求关系，与住宅开发成本没有必然联系。在目前总体需求大于供给的条件下，任何税收都会存在负税人，土地增值税清算对房价可能会有拉动作用，但也不能避免房地产商一定不转嫁给消费者。
目前土地增值税的一级税率为30%，如果开发商的利润大幅度减少，房地产开发投资可能也会受到较大影响，投资少供给就少，可能会进一步抬高房价。恰恰是由于土地增值税扣除项目包括了土地价格与开发、配套设施等成本，反而给开发商提供了抬高成本的足够动力。北京中原地产副总经理颜光茂以北京为例预测，由于目前北京地价水平已处于高位，而地价推高房价的趋势已经很明显，如果更严格地征收土地增值税，高达30%的税负必将向消费链条的末端消费者身上转嫁，推高房价不可避免。
宏观角度来看，土地增值税作为地税，是地方政府收入的有力补偿。征收土地增值税对于建立公共财政有利，以税收方式获得的财政收入将纳入预算内，而不会像以往一样土地收入在预算外或者制度外流转，导致中央政府完全无法掌控。此举也可能使房产商的囤地之风有所收敛，甚至有学者认为会终结囤地暴利，但我们不能避免地方政府在征税时继续通过或明或暗的优惠政策对有关系的房地产商网开一面，导致征收成本将上升。
乐观的观点认为：新《通知》要求土地增值税以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。在这种规则下，开发商的税收筹划将无用武之地。而此前国内各地区对于土地增值税部分基本上要求房地产企业按照预（销）售商品房收入1%-2%的比例进行预征，部分地区尚未开始预征，这与通知所强调的30%-60%的累进税率，不可同日而语。在土地大幅度升值、利润高企的情况下，土地增值税的清算，无疑会给大量开发商带来巨大的成本压力，一个显而易见的结果是房地产商的成本将急剧上升，越是以低价获取大量土地的房地产商其囤积与开发成本也就越高。在这种情况下，开发商也不敢贸然提高房屋售价，因为提价势必造成增值额的上升，它到一定程度会触发更高一级税率的适用。
所以，土地增值税清算开幕并不会出现人们预期的那样出现鱼和熊掌兼得的局面，按照以往的房地产行业逻辑，由于土地增值税抬高了开发商的经营成本，因此他们会选择多报抵减成本项目减少征税额、扩大奢侈住房建筑比例获取超额利润回报等方式抵消新政策的不利影响。只要有需求，房地产商就没必要改变目前的赢利模式。土地增值税能带来土地市场的嬗变，能弥补地方政府的土地收入，能在某种程度上改变房地产的经营模式，却不能增加普通住房的市场供应量与提升普通购房者的利益。《通知》中规定“开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额。”办公楼、商铺的出售率一直不如住宅，原因就在于商业地产往往采用出租或自营的方式。把物业转化为自有经营资产，已经成为开发商的一种选择，并且有逐年增多的趋势。土地增值税清算，可能加剧这种趋势。土地增值税清算，可能促使更多的开发商采用酒店公寓、青年公寓、白领公寓等经营模式来避税，传统住宅项目投资的比例可能会有所减少。
事实上，要让住房满足普通购房者的需求，政府需要的是给中低价位商品房的开发商经济补贴，对交易减税，是少征甚至停征经济适用房的土地增值税，是鼓励民间个人集资建房的努力，是严格甄别经济适用房的购买对象。只有如此，才能培育普通住宅市场，盘活存量的房地产资源扩大供应量，使房地产商乐于建造普通商品房，并鼓励房地产领域市场主体的竞争行为冲击商人对超额利润的攫取，而所有这些行为的出发点都是让利于民、放松对具体市场行为的管制。做到这些政府必须有相应的措施，比如颁布明确具体的实施细则，才能保证政府的相关调控措施如土地增值税清算主要由房地产开发商拿出利润来支出，而不会转移到房价中，转嫁给房屋购买者。但在当前的情况下，来势汹汹的土地增值税这支杀手锏，因其直接影响资金链条，有可能促使房地产企业重组与洗牌，也有可能因税负转嫁而影响交易量，但对于价格，短期内却很难说有实质性触动。对即将走下神坛的土地增值税，我们的确是想说爱你不容易。
参考文献
[1]财政部税政司地方税处。地方税：税政与征管[F].东北财经大学出版社。1995
[2]134-142；251-256.
