规范税收收入分配 逐步缩小区域差距

　　促进区域协调发展，这是我国在新世纪新阶段坚持科学发展观统领经济社会发展全局的重大战略。党的十六届六中全会把“落实区域发展总体战略、推动各地区共同发展”作为构建社会主义和谐社会的重大举措。最近，胡锦涛总书记在中央党校发表重要讲话时指出，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。统筹兼顾其中内容之一就是统筹区域经济、社会和其他公共事业协调健康发展。但是，从近几年东、中、西部区域生产总值（GDP）、税收收入及财政收入的统计数字来看，东、中、西部经济发展差距仍然过大，区域经济发展中存在一些值得关注的问题。

　　一是税收收入差距大于经济发展差距。

　　以东部与中部、西部比较为例，从经济发展的差距来看，2001年东部地区的国内生产总值（GDP）是中部的2.36倍，到了2003年达到2.45倍，随后又开始下降，到2005年为2.29倍，5年内平均保持在2.29—2.45倍左右，经济发展的差距并没有太大变化。但是，从税收收入差距来看，2001年，东部地区的税收收入是中部的3.86倍，到2005年达到4.02倍。从西部经济发展的差距来看，2001年东部的国内生产总值（GDP）是西部的4.47倍，到2005年为4.78倍。从税收收入差距来看，2001年东部税收是西部的5.85倍，到2005年为5.86倍，显而易见，东部与中部、西部税收收入差距大于其经济发展的差距，并且逐渐加大。这是观察近几年全国各省区国内生产总值、税收收入、财政收入等统计数据得出的一个初步结论。

　　其二，税制不完善，区域税收收入差距加大。

　　区域经济发展差距应该与税收收入差距基本一致，但由于目前税制存在缺陷，政策性地扩大了区域之间税收收入差距。比较典型的例子是，西部大开发中的“西电东送”和“西汽东输”工程。作为西部不发达地区，作为能源的输出地，为东部沿海地区经济发展做出了积极的贡献和巨大的牺牲，但是由于企业跨区经营、税制设计和其他一些原因，大量税收从贫困地区转移到东部沿海发达地区，在不同区域之间产生了横向税收转移，趋势日益明显，使得大规模的资源开发并未给西部各省带来预期的收益。不仅造成“穷省”与“富省”经济发展差距拉大，而且突出地影响到区域经济的进一步协调发展，影响到区域之间社会公平。

　　在“西电东送”工程中，贵州作为电力输出大省，理应在电力的生产、销售和输送中获取较大的收益，但由于上述问题的存在，不论在流转税、还是在所得税方面，都有税收与税源背离的问题。如跨省、区界河电站生产环节的税收，没有全部归电站所在地相关省、区所有。在增值税的征收上，还存在一个较突出的问题。即国家税务总局明确规定，由电力输送产生的过网费应征收增值税。贵州送往东部省（区）电力，大部分通过南方电网下属输变电机构架设的电网进行输送。在电力输送过程中，电网公司建立了许多变电、换流设施，负责电力产品的加工，由此发生的成本费用及人工投入，组成过网费的价格。但由于过网费收入由注册在贵州以外的电网公司收取，并向当地税务部门计算缴纳增值税，使得税收再一次与税源发生背离。

　　从上述实例可以看出，无论是电力的加工输送，还是电力的生产、销售，其所在地的政府和人民，在土地征用、移民搬迁安置、各项损失的补偿以及当地的公共设施、治安保卫等方面，提供了大量的人、财、物力的支持，作出了较大的贡献，但却无法通过工程项目建成后实现的效益而得到应有的补偿，相反出现了经济落后地区向发达地区输送资源的同时又输送税收的现象，使税源产生地没有从经济发展、GDP增长中得到税收上的应有实惠，而其他一些地方政府仅仅因为企业管理机构的设立而得到了由税源地创造的税收收入，从中获得了额外税收收益。

　　类似的例子还很多，就贵州而言，税收与税源背离还包括铁路运输、邮政、路桥施工、航空、金融、保险、通信、证券等行业，其中共同的特征是，税收收入由欠发达的地区向发达省区转移。

　　第三，财政转移支付效果不理想。

　　为均衡我国区域财力差异，实现公共服务均等化，我国于1994年分税制改革后推行财政转移支付制度，中央财政在平衡区域政府之间财力上采取一些措施，起到一定的作用，但是，区域财政不平衡没有从根本上得到解决。从区域财政收入（包括地方本级收入、中央补助收入等）差距来看，2001年东部地区的地方财政收入是西部的2.95倍，2003年达到3.21倍，2005年下降为3.15倍。显然，东部与西部之间在地方财政收入差距上，虽然小于税收收入之间的差距，但只略小于其经济发展之间的差距。这表明，财政转移支付尽管明显缩小了因税收差距造成的区域财力差距，但没有特别显著地缩小因经济发展不平衡造成区域的差距，导致不同地区贫富差距的拉开，“富者越富，穷者越穷”。

　　应该说，财政与税收一样，也有调节区域之间收入差距的职能。按道理，通过财政和税收手段，区域财政收入差距应该大大小于经济发展差距，但为什么效果不明显？原因之一是财政转移支付制度仍然存在一些问题。比如，现行的财政转移支付制度不够规范、透明，政策导向不明确，调节功能微弱，形式繁多，管理分散，缺乏法律的支撑和保证等，使得区域财政分配缺乏科学化、规范化依据。

　　因此，在税收收入差距大于经济发展差距的情况下，必须高度关注在税收征收环节区域横向税收分配机制，完善这一机制，对于促进区域经济协调发展具有重要的现实意义。笔者认为，必须在税收征收环节就采取措施进一步规范区域税收分配，将税收收入与税源一致性的原则渗透到财税体制的各个环节、各个要素中去，以此逐步缩小区域差距。

　　在增值税方面，应针对跨地区经营的纳税人，根据在不同区域内对税源总量的贡献大小，按照税收与税源相一致的原则，在地区之间进行合理划分，规范增值税收入归属机制。针对跨地区经营的纳税人所缴纳的增值税在地区之间进行合理划分，科学确定权重，形成规范透明的收入划分方式，选择适当的征缴方式来保证不同地区政府的合理税收权益。

　　在企业所得税方面，可以借鉴国外先进的做法，总机构与分支机构分享企业所得税，可选择各机构从业人员工资收入、营业收入和财产价值等主要因素并赋予一定的权重，建立规范、透明的分配公式，将汇总计算后的应纳税所得额按公式确定的比例在总机构和分支机构之间进行分配，由各机构据此计算各自应纳的企业所得税。通过在税制要素层面完善所得税收入归属机制，从税收征收环节就关注税收收入划分问题，防止因不合理的税收归属机制而产生收入分配的不均衡，从而缩小区域差距，推进区域协调发展和社会公平。