中国税制改革的成效、问题及展望

　　一、1994年税制改革取得了积极成效

　　1992年10月，党的十四大首次提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后一年多来，我国正酝酿财税、金融等宏观经济体制的重大突破，其中税制改革是重要一环。因为当时的税制重复设置、纳税人负担不合理、税收调节作用差，更为严重的是，对税收实行“包税制”，使税制名存实亡，根本无法适应市场经济发展的需要。改革税制已经刻不容缓。1994年我国在实行分税制财政体制改革的同时，对税制进行了全面而重大的改革，在不增加企业和个人总体税负的前提下，实施了以增值税为核心的流转税制，统一了内资企业所得税，改革了个人所得税，撤并和开征了一些地方税，税种由原来的37个简并为23个，结构趋于合理，初步实现了“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的改革目标。

　　1994年税制改革的重大意义在于：（1）初步理顺了国家与企业的分配关系。税制改革之前在国有企业盛行的“包税制”，通过政府与企业一对一的谈判，使分配关系极不稳固，效益好的企业，把上缴利润的一头包死了，国家财政收入不能随企业效益提高而增加，效益差的企业则“包盈不包亏”，严重扭曲了税制，特别是一些地方和企业实行投入产出总承包，还包了流转税，动摇了财政收入的根基。税制改革则以法制为基础，规范了国家与企业的税收分配关系，促进了国有企业经营机制的转换。（2）为实行分税制创造了体制条件，进一步增强了中央财政实力。税制是分税制的基础和重要组成部分，不建立健全税制，就不可能进行分税，因而不可能建立分税制。通过税制和分税制改革的联动推进，进一步理顺了中央与地方的分配关系，为提高中央财政收入所占比重、增强财政宏观调控能力奠定了坚实基础。（3）使税制更加公平、合理、有效，适应了经济发展对组织税源的需要。我国正处于工业化快速发展的时期，工业是我国最重要的税源基础，为促进企业健康发展和培植税源，对容易导致企业重复征收、重复建设的不合理的产品税、工商统一税实行重大改革，建立了以增值税为核心，辅之以消费税、营业税的新流转税体系。同时，针对我国个人收入不断增加、前景看好的情形，及时将个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制，为充分挖掘个人收入税源潜力创造了有利条件。

　　1994年税制改革的最大成效，就是初步建立了财政收入稳定增长的机制。税制改革后，税收已成为财政收入最主要的来源。此后，我们又不断地调整和完善税制，特别是针对税收征管体制滞后于税制的状况，加快了税收征管改革步伐。一个健康有效的税制，必须通过与之相适应的税收征管制度来保证实施。1998年以来，进一步加强税收法制建设，深化税收征管体制改革和以“金税工程”为主要手段的税收征管信息网络的建设运用，建立海关缉私警察制度，这对于加强税收征管，打击各种偷逃骗税、走私等涉税违法犯罪活动，发挥了重要作用。新《税收征管法》及其《实施细则》等一批法律法规相继颁布实施，税收征管力度加强，保证了税收持续大幅度增长。2002年全国税收收入（此为国家统计局统计口径，已冲减了出口退税部分）比1993年增长了3.14倍，年均增长17.1％，与同期财政收入年均增长数基本同步，其中1994——1997年年均增收995亿元，1998——2002年年均增收1880亿元。税制的重大改革和不断完善，为持续大幅度增加财政收入、增强宏观调控能力、支持经济和社会事业全面发展，作出了重要贡献。

　　二、现行税制存在的一些主要问题

　　必须看到，与发展社会主义市场经济和全面建设小康社会的要求相比，现行税制还有许多不完善的地方。主要表现在：

　　1.实行生产型增值税抑制了企业投资的积极性。我国实行增值税改革时，从当时控制投资规模膨胀的宏观环境和保持税负基本稳定的需要出发，采用了国际上很少使用的生产型增值税制。这种税制只允许企业抵扣购进原材料所含进项税金，不允许抵扣固定资产所含进项税金，因而存在对资本品重复征税的问题，影响了企业投资的积极性，制约了资本有机构成高的企业和高新技术产业的发展。随着我国社会投资自主增长的机制不断得到增强，生产型增值税制的弊端愈益显现。

　　2.实行内外资两套企业所得税制，在一定程度上抑制了内资企业发展的积极性。改革开放以来，在国内建设资金紧张的情况下，为了积极吸引外资加快经济发展，对外资实行一定的税收优惠政策是必要的，在实践中发挥了重要作用。但是，随着我国加入世贸组织和全方位扩大对外开放，继续对外资实行税收优惠政策，有违WTO关于公平竞争的原则，不利于内资企业健康发展，同时也是难以为继的。

　　3.现行个人所得税对调节个人收入差距的力度不够。随着个人收入水平不断提高，个人所得税起征点偏低问题突出，广大工薪阶层成为纳税的主体，而高收入者缴纳税收与其收入相比，很不相称。特别是现行的分项按次征税的个人所得税制，存在很多弊端，许多高收入者只要采用“化整为零”的方法，就会轻易地使很多收入都达不到起征点，或是适用的税率比较低，从而达到偷逃税收的目的。此外，与个人所得税配套的遗产税制还没有建立起来，弱化了对高收入者的调节力度。

　　4.以费代税问题不容忽视。例如：目前交通和车辆收费管理中一个突出问题是收费负担不合理，养路费等交通和车辆收费，基本上是按车辆吨位大小或座位个数征收，用车与不用车负担不一样，多用车与少用车负担不一样，没有体现“多用路者多负担，少用路者少负担”的原则，造成社会负担不均衡。而机动车辆消耗燃油或燃气量的多少，与道路磨损程度基本成正比，对燃油或燃气征税，能够体现“多用路、多负担”的原则，比较公平、合理，但目前我国还没有用燃油税取代交通和车辆收费，这种状况还加大了治理“三乱”现象的难度。又如：目前社会保险费主要由劳动部门征收，由于缺乏法律制约，无法解决强制性不够、征收力度小、成本费用过高等问题，导致社会保障经费来源不稳固，这些都需要通过开征社会保障税来解决。

　　此外，现行税收优惠政策不规范，出口退税机制不健全，地方税制存在对同一征税对象设置两套税制、征收范围过窄、税种不尽合理等问题，消费税、营业税、农业税还不完善，等等，都需要在税制改革中进一步加以调整和完善。

　　三、税制改革取向分析

　　按照健全和完善社会主义市场经济体制的要求，在巩固已有税制改革成果的基础上，要继续深化税制改革，进一步强化税收的组织收入和调节经济的功能。从当前及长远考虑，税制改革取向主要有以下几个方面：

　　1.逐步将生产型增值税转变为消费型增值税。实行消费型增值税是国际通行做法，就是在对企业征收增值税时，允许企业抵扣购进固定资产所含增值税，可避免重复征税，鼓励企业增加固定资产投资，特别是鼓励资本有机构成高的企业扩大投资，带动产业结构调整，拉动经济增长。增值税的转型，从根本上说，可以促进经济增长，进而带动税收的增加；但从近期看，在保持税率不变的情况下，相当于较大规模的减税，进而减少一定数量的财政收入。这就需要把增值税的转型与财政的可承受程度，以及如何把握宏观调控的方向和力度有机地结合起来。转型本身已不仅仅是完善增值税制问题，而是涉及重大的宏观调控政策取向问题。如果减税政策的力度大一点，那么国债投资建设的力度就要相应进行调整，以保持适当的财政政策合力。在实施步骤上，要统筹考虑抵扣购进固定资产的种类和范围，适度扩大征收范围，逐步过渡到规范的消费型增值税。转型后，要相应取消进口设备免征增值税、对企业技术改造购买国产设备抵免企业所得税等方面的优惠政策。

　　2.统一内外资企业所得税制。统一后的企业所得税应按照扩大税基、降低税率的原则，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠，促使实际税负与名义税负趋于一致。参照国际惯例，规范税前扣除标准和范围，统一内外资企业折旧水平。调整规范企业所得税优惠政策，原则上取消多档优惠税率，取消区域性低税率，突出投资税收优惠。可考虑这项改革与增值税转型改革联动推进，以平衡企业的综合税负。

　　3.修订个人所得税法，实行综合与分类相结合的个人所得税制。将工资薪金所得、劳务报酬所得、财产租赁、经营收益等经常性所得纳入综合征税项目，适当提高费用扣除标准，简化税率和级距，提升高收入者的适用税率。对利息、股息、红利等资本性所得，实行分项征收。建立法人支付单位和个人收入的双向申报制，强化公民纳税意识。同时，按照公平税负、合理负担、鼓励引导个人投资公益事业的原则，适当提高个人捐赠支出的税前扣除标准，鼓励富裕阶层回报社会，促进社会捐助制度的建立。改革个人所得税可与开征遗产税结合起来。这有利于在一定程度上调整社会财富的分布，缓解贫富悬殊矛盾，体现社会公平；有利于提倡劳动致富，限制不劳而获；有利于完善我国调节个人财产和收入的税制，符合国际惯例，贯彻国际间税收对等原则。

　　4.改革地方税制。健全地方税体系，对于完善分税制和建立规范的转移支付制度，发展地方经济，具有重要意义。要统一内外税制，合并房产税和城市房地产税，建立现代房地产税制，适度扩大征税范围；合并车船使用税和车船使用牌照税，建立新的车船税制，调整减免税项目；将城市维护建设税、耕地占用税和教育费附加的征收范围逐步扩大到外商投资企业和外籍个人；完善土地使用税制度。取消固定资产方向调节税、筵席税、屠宰税、土地增值税等不合时宜的税种。在不影响全局利益的情况下，逐步增加地方税政的自主权。

　　5.进一步改革和完善其他税制。改革出口退税制度，研究一揽子解决欠退税问题的办法，健全退税机制。完善消费税，适当调整部分产品税率和级距，将部分高档消费品纳入征税范围，将部分非最终消费品调出征税范围。配合增值税的转型，相应调整营业税征收范围。在全面推进农村税费改革的基础上，改革农业税制，降低农民总体负担水平。推进费改税，逐步将稳定的收费、基金改为税收，如将社会保障中的社会统筹部分的“费”改为社会保障税；通过开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等项收费；将现行针对一些排污项目而收取的废水、废气、垃圾等收费改为开征环境保护税。按照经济和社会发展需要择机开征一些新税种。按照世贸组织原则清理、统一和规范税收优惠政策，等等。

　　税制改革涉及各方面重大利益关系的调整，一定要通盘考虑，精心设计，周密部署，谨慎决策，不宜采取整体推进的方式，而应循序渐进，把握时机，做到成熟一个出台一个，最大限度地减少对经济和社会不必要的震荡影响。