关于中国农村税费改革若干问题的思考
农村税费改革在我国进入全面推行阶段，虽然取得了明显的成效，但在理论和实践上仍存在一些亟待回答和思考的问题，回答和解决这些问题将加快我国农村税费改革进程，提高改革效果。
一、运用公共财政理论指导农村税费改革
按照市场经济要求构建公共财政基本框架，是当前财政分配体制改革的中心任务。农村财政是国家财政的重要组成部分，农村税费改革是农村财政改革的重要内容。整个国家财政分配体制和运行机制的改革要以公共财政理论作指导，作为农村财政改革的重要内容，农村税费改革必然要求以公共财政理论作指导。
长期以来，我国对国家与农民收入分配关系的调节，是以农业税为基础，辅之以必要的收费的“税费并存”形式。如果说，过去我们依靠“税费并存”解决了国家与农民的分配关系，确保了农村基层政权的正常运转，起过一定的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立，这种“税费并存”形式已不适应经济体制转型和公共财政运行机制的要求，在农村出现了县、乡政府随意收费，费多于税，农民负担日益加重的矛盾，极大地损害了农民的积极性，制约了农民收入的增长，影响了农村社会稳定。按照市场经济要求规范国家与农民的收入分配关系，在农村建立公共财政运行机制，要求从根本上改变过去“税费并存”的调节机制，建立以税收调节为主导的农村财政收入分配机制，杜绝对农民的乱收费，从法律和制度上确保农民负担的减轻和农民收入分配机制的规范。
过去几年，我们把建立公共财政基本框架的重点放在了城市财政，公共财政中政府提供的公共产品主要满足城镇居民的需求。而农村的公共产品，如兴办义务教育、计划生育、优抚烈军属、复员退伍伤残军人、供养五保户、训练民兵，修建农村公路和农业水利设施，是为全国人民的共同利益服务的，属于社会的公共需要。在城市这类公共需要是通过政府的公共财政予以保证的，但是在农村却是向农民另外收费予以保证的。农民除了上缴农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税等税收以外，还要缴纳乡村两级办学经费、计划生育经费、优抚经费、民兵训练经费、乡村道路建设经费、教育附加等，这显然有违城乡居民“权利平等、负担均衡”的基本规则。因此，在农村推行税费改革，就是要以公共财政理论作指导，建立以税收为主导的农村财政收入分配机制，将过去长期由农民缴费负担的农村公共产品，转为由政府公共支出保证，建立符合市场经济要求的农村公共财政运行机制，从法律和制度上规范国家与农民的分配关系。
二、正确认识和估价农村税费改革中的财政压力问题
县、乡财政困难问题早在分税制推行以后就开始显现出来，在农村税费改革试点推开的地方，这一问题表现得更加突出。分税制实施以来，由于增值税的大部分和消费税的全部被中央财政集中，国有企业所得税按照行政隶属关系被中央、省和市财政集中，县乡财政面临的形势已十分严峻。
1995年全国赤字县超过60％，1997年西部地区的陕西赤字县达到79％，新疆为93％，全国60％的县和70％的乡镇不能按时给行政事业人员发放工资。农村税费改革推开以后，特产税率将取消，牧业税征收标准降低，取消了屠宰税和“三提五统”，虽然减轻了农民负担，但相应减少了地方财政收入和乡村财力，使县乡财政困难的状况进一步恶化。特别是在一些以农业为支柱财源的西部地区表现得更加突出。原因是原来靠收费支撑的几项主要支出没有了收入来源，其中最主要的是农村基础教育的投入和县、乡政权的正常运转所需经费的供给。
在县乡财政支出中最大的一项支出是中小学教育经费。据统计，全国大多数地方中小学教育经费支出要占到县级财政支出的60％，占乡镇财政支出的70％。也就是说，占全国人口70％的农村人口义务教育是依靠农民缴纳农业税和“三提五统”费用支撑的，农民的义务教育水平决定全民义务教育水平，依赖农民自己提供的公共产品和县乡财政的投入兴办全民义务教育事业，不仅全民义务教育难以为继，也与整个国家公共财政框架构造的要求不相适应，与农民目前收入水平所能承受的压力也极不相称。不仅如此，由于农村原来依靠“三提五统”支撑的各项事业支出将列入县乡财政预算，使因税费改革减少财力的县乡财政面临的压力骤然增大，不仅农村义务教育投入难以保证，而且农村基层政权的正常运转也会十分困难，前几年因“普九”和“普六”教育及农村城镇化建设欠下的巨额债务也因缺乏财力来源而无法偿还，农村基础设施建设所需的财力更是难以保证。如果中央和省级政府不能根据县级财政的财力缺口较大幅度地增加转移支付，农村税费改革所产生的积极效用将被由此产生的负面效应所掩盖，还会带来县乡基层政权面临瘫痪和广大农民因义务教育不能享受、欠农民的巨额债务得不到偿还、农村基础设施等公益事业得不到发展等切身利益问题引发农村的社会动荡，农村税费改革的成果也将付诸东流。这也是前一阶段因中央财政拿不出足够的财力支持各省的农村税费改革而不得不暂缓推行税费改革的直接原因。对此中央和各级地方政府不能掉以轻心，一定要充分认识到农村税费改革的难度和艰巨性，以充足的财力支持确保全国农村税费改革的顺利实施，也是一项使占全国人口70％的农民得到实实在在好处的德政工程和民心工程，是较大幅度增加农民收入的重要途径。要周密筹划，审慎推进，确保改革的成功。
三、农村税费改革要处理好全国统一方案和各地因地制宜、区别对待的关系
像中国的任何一项改革所遇到的地区发展不平衡问题一样，农村税费改革同样遇到这一矛盾，而且表现得更加突出。农村税费改革既要强调总体实施方案在全国的统一性，又要充分考虑地区差别带来的具体实施方案的差别性。因此，农村税费改革方案的制定首先要强调统一性和总体方针的原则性。一是改革原则和指导思想的统一性。农村税费改革的总体目标就是减轻农民负担，增加农民收入，规范国家与农民的收入分配关系。这一大的前提是统一的，围绕这一目标所确定的原则也应是统一的。如“三个确保”的原则，无论是什么地区必须毫不动摇地执行。二是减轻农民负担目标的统一性。这个目标不是依据每个地方的具体情况确定的，而是根据全国的平均水平确定的，只有通过改革使全国达到这一目标，才标志着农村税费改革的成功。在这一总体减负目标下，各地可以依据本地区实际情况确定地区的减负水平。三是实施方案时间和步骤的统一性。作为统一的改革方案必须要求各地在制定实施方案的时间表和分步实施内容相对统一，确保总体战略推进的集中统一，也便于全国统一组织、统一部署、统一行动、统一监督。四是确定农业税计税要素的方法和依据要保持统一性。农业税计征涉及到计税面积和常年产量两个基本要素的确定。如何确定计税面积和常年产量必须规定统一的方法，只有基本要素的相对统一，才能确保地区之间改革的公平性和实践操作的可行性，才能有效地防止各地自行其是所导致的基本要素的差别性，防止弄虚作假、瞒报少报等现象的发生。五是对处理农村税费改革所涉及的配套改革内容的统一性。为了确保农村税费改革的成功，各地都要进行相应的配套改革，如乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、政府公共支出改革等，要服从中央的统一安排和规定，各地不能以任何借口而拖延配套改革的实施，所不同的可以在改革力度、改革具体操作上有所区别。
强调统一性，不是抹煞差别性。地区发展的不平衡，要求农村税费改革在坚持统一性的基础上，可以根据本地区的实际情况制定适应本地区的实施方案，体现因地制宜、区别对待的特点。承认差别性，原因是农村税费改革涉及的两个客观条件存在巨大的差别：一是地区之间农民人均纯收入的差别。2001年东部地区的广东、江苏、浙江等省农民人均纯收入分别为3769.79元、3784.71元、4582.34元，而西部地区的贵州、西藏人均纯收入分别为1411.7元和1404.01元，贵州和西藏人均纯收入仅相当于前三省的1／3.说明西部地区农民减负的任务更繁重。二是地区之间人均财政收入的差别。2001年东部地区的江苏省人均财政收入为777.9元，广东省为1491.1元，浙江省为1085.4元，而西部地区的贵州省人均财政收入仅262.6元，西藏自治区人均财政收入为232.3元，贵州和西藏人均财政收入仅为江苏、广东、浙江人均财政收入的1／3至1／5，甚至更低。说明西部地区尤其是少数民族地区和贫困地区对农村税费改革的承受力更加脆弱。因此，农村税费改革在服从统一性的同时，要体现省情、区情，切实保证改革方案的切实可行。一是地方可根据省情和区情制定农村税费改革减负目标。既要考虑降低农业税负给地方财政收支的影响，又要考虑减负给农民带来多大的实惠。也就是说，中西部地区可以把减负目标定得低一点，东部地区可以定得高一点。中西部地区特别是贫困地区可以分期分步达到减负目标，东部地区可以一步到位。为了减少东西部地区农村税费改革的差别，中央财政要加大对中西部地区转移支付的力度。二是确定农业税计税要素在内容上应允许有一定的差别。如山区、丘陵地区、平原的区别，水浇地、坡耕地、冷浸田、新垦地、建设用地的区别，应允许各地制定符合实际情况的计税面积和常年产量的标准，但必须经省、自治区政府审核批准。三是农村税费涉及的配套改革力度和具体步骤的差别性。在乡镇机构改革上，如何撤并乡镇机构、裁减多少人员、如何供应经费，应允许各地存在一定差别；农村义务教育体制改革是采取全部由县财政供应经费，还是县乡政府按比例供应经费，应允许有一定的差别。农村公共财政支出范围的核定也可以依据县乡财政供应能力适当加以区别，不搞“一刀切”。四是改革政策差别的省际间的协调。
比如减负低的地区农民会不会向减负高的地区流动，造成减负高的地区农民的积压，需要中央制定合理引导农民工流动的区域性政策；尽管国务院已要求各省、自治区逐步取消农业特产税，但是执行这一政策的进度在不同地区是不会一样的，对于那些先行取消农业特产税的省份生产的土特产品进入还未取消这一政策的地区销售，就会出现要求补征农业特产税的问题，需要中央制定取消农业特产税相关配套政策加以协调，以促进农产品的流通。
四、乡镇机构改革与职能转变
农村税费改革带来的直接问题是农村乡镇政权正常运转的经费如何保证，庞大的乡镇政府机构和人员如何改革，乡镇机构在我国政权级次中如何发挥作用。这是摆在当前农村税费改革中亟待解决的现实问题。
据统计，2002年全国有乡镇政府39054个，村民委员会694515个。即使按照每个乡镇100多位吃“财政饭”的行政事业人员计算，全国也有400多万的乡镇干部。根据我们调查，目前乡镇干部包括中小学教师，每个乡镇在200——800名之间，按200名计算，全国则有800多万的乡镇干部。按人均年工资8000元计算，就需行政事业经费640亿元，而同期我国的农业税收入仅320亿元，远远不能满足维持现有乡镇机构和人员的正常支出需要，不得不依靠向农民收费来解决机构正常运转的经费需求。据有人估算，农业税和向农民收取的各种费总额达到约2200亿元，相当于2002年全国农业总产值的8％，按2002年全国乡村总人口计算，农民人均负担235.3元，也就是说，当年农民人均纯收入的将近10％被当作税费上缴了。造成农民负担沉重最直接的原因，是乡镇机构庞大，承担事权过多。从机构设置情况看，要求乡镇机构与县、市政府机构设置对口，党委、政府、人大、政协都要求设到乡镇，再加上“七站八所”都要在乡镇设置机构，而且每个机构都要求配备一定的编制，使得乡镇最基层政府成为了“五脏俱全”的机器，而这些机构设置和人员配备，都要求乡镇从自己征收的各种税费中给予保证，上级政府通常不提供经费，乡镇政府只有依靠向农民收费来维持自身的运转。从乡镇政府承担的事权看，要承担上级政府有关农村、农民政策的宣传和贯彻任务，要组织乡镇的治安、计划生育、中小学教育、乡村道路建设、农田水利维修、农业税及其“三提五统”的征管等。总之，凡是县级政府所具有的事权，乡镇政府都要分担。而事权范围的无限扩大，导致人员编制的膨胀和乡镇财力的紧张。从以上分析可以看出，如果不对乡镇机构进行彻底改革，简化乡镇职能，农村税费改革就难以深化，减轻了的农民负担还会再度出现反弹。
为此，应把深化乡镇机关和事业单位机构改革，转变职能，作为减轻农民负担，深化农村税费改革的治本之策。一是转变乡镇职能，简并乡镇事权。认真思考、研究乡镇政府事权，不要管那些不该管、管不好也管不了的事情。要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，明晰乡镇政府事权，主要管市场管不了且无法管的事情，从过去管农民、服务上级转到服务农民上来。并且要科学、准确地界定乡镇事业站所的职能，并进行调配整合，将其划分为履行行政职能的全额拨款事业单位和履行服务职能的自收自支事业单位，将后者完全推向市场。二是弱化乡镇政府的政权职能，把它作为县级政府的派出机构。建议在各地找若干县的乡镇试点改革。乡镇所履行的事权仅是县级政府事权的延伸，而不是单独作为一级政府发挥作用。在经费核算上，由县级政府编制综合预算，对乡镇经费实行“收支两条线”管理。安徽阜阳市实行“乡财县管”，就是一种有益的尝试。三是妥善安置分流人员。对乡镇机构中的分流人员，各地根据实际，通过“转、变、退、送”等多种形式加以解决。“转”是让有一技之长的“七站八所”工作人员领头办企业，或搞科研示范，政府保留身份、工资并予以资金或政策支持：“变”是将乡镇涉农部门转变为经济服务组织，为农民增收致富提供更直接的服务：“退”是对到一定退休年龄的乡镇干部一律办离退休手续：“送”是将分流干部送出学习深造，学成后自动与单位脱钩。四是乡镇机构设置采取简并和兼职相结合。既然乡镇是作为县级政府的派出机构，就不能再设人大、政协，对保留的党委和政府采取兼职的方式，尽可能少配备专职干部，书记和乡长可以一人兼任，副书记和副乡长可以兼分管工作的干事，有些工作比较繁杂、事务较多，可以再配备2——3名干事，如计划生育、农技推广和乡镇经费管理等。只有少设机构，多设兼职，才能简并机构，转变职能，提高效率，从根本上堵住农民负担反弹的口子。
五、农村公共产品短缺是当前农村税费改革中遇到的一个突出矛盾
过去农村公共产品是依靠农民自身的积累和基层政权的少量投入供应的，而广大中西部地区的农民刚刚解决温饱问题，不可能有多余的积累投向农村公共产品，乡村基层政权的经费主要解决“人吃马喂”问题，况且依靠农民自身的积累或者乡村基层政权向农民收费解决农村公共产品的供应，违背了“公共产品”的特性，把本属政府的事情转嫁到广大农民身上，无论从经济学理论还是从道义上都是说不过去的。
过去农村公共产品供应，主要限于向农民提供中小学义务教育，还有少量用于农村道路维修、农田水利设施、农村治安、农业科技推广等方面。但是即使为数很少的公共产品供应也主要是通过向农民收费和摊派完成的。近几年，国家通过实施积极财政政策，靠扩大国债发行，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，如“村村通电视”、“村村通公路”等确实给农民带来了实惠，在一定程度上改变了农村公共产品极度短缺的现状。但是，这些投入客观上带有政府利益的倾向，没有更多顾及农民的利益。农民急需的基础教育、农业科技推广、农田水利设施建设和维护、农村公共卫生医疗、农民贫困群体的救助等公共产品至今没有多大改观。如何改变当前农村公共产品短缺的现状呢？
1.把发展农村经济，增加农民收入作为全面推进农村小康社会建设的根本出路。在农村土地经营方式上，逐步引导农民从一家一户的承包经营向若干农户互助合作的集约经营转变，或者建立正常承包土地流转制度，将农业生产用地适度集中于擅长科技种田的专业户，提高种田农户的规模效益，让转包农户投身于农村工副业生产或进城打工。在农业结构政策上，鼓励、引导农民根据市场需求调整种植结构、政府更多地向农民提供农产品的市场需求信息，以增加农民的经营收入。在非农产业上，一方面引导农民从事农产品加工活动和农产品流通服务活动，使农民从农产品加工和农产品及农民生产生活的流通服务中取得更多的服务性收入；另一方面合理组织农民进城从事城市服务业，国家应对从事农产品加工与服务和进城打工的农民提供相应的政策优惠。根据国家财政状况，尽可能多地安排对农民退耕还林和生产主要农作物与牧产品的直接补助，不仅保证对退耕还林资金和实物补助的到位，还要保证按保护价收购农民粮食和畜产品，但是对农民种什么、养什么，要有政策指导并根据市场需求的变化加以调整。
2.中央和地方财政共同建立对农村义务教育的专项转移支付制度。农村税费改革以后，县、乡财政的财力受到削弱，完全由县或乡政府承担农村九年制义务教育的经费已不太可能。九年制基础教育关乎国民基本素质的培养，属于非盈利性、非竞争的“公共产品”，不能依靠向农民收费来解决经费保障问题，而应由国家财政提供经费。在当前县、乡财政比较困难的情况下，建立中央与地方共同的九年制义务教育专项转移支付制度尤为迫切和重要，可以按照各级财政的财力状况，决定中央与地方各级财政分摊基础教育经费的比例，比如，按“三、三、二、二”比例分担，即中央供应30％，省供应30％，地市供应20％，县供应20％，或者根据不同地区、不同级次财政的财力状况，分别核定负担比例，确保农村九年制义务教育的经费供应。制定和倡导农村社会办学的优惠政策，吸引各种社会资金承办农村基础教育，减轻政府财政的资金供应压力。
3.调整财政支农资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上。目前财政支农资金的渠道很多，多用于直接农业生产的支持。国家应将各种支农资金加以整合，或归口国务院农业资金管理委员会统一协调使用，并将支农资金的使用方向由过去用于农业生产转向增加农村公共产品的供应，如增加对农田水利设施建设和维护、农业科技推广、农村公共医疗卫生设施和队伍的建设，农村贫困群体的社会救助，农村供电和道路的维护等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。
4.加快农村新型合作医疗制度改革的试点，解决农民因病致贫、因病返贫问题。传统的农村合作医疗制度在过去多年农村联产承包责任制推行过程中逐步解体了，达到温饱和小康水平的农民因病致贫、因病返贫的问题日益突出。
为此，国务院有关部门下达了关于建立新型农村合作医疗制度的通知，要求从2003年起，在各省、自治区至少选择2——3个县进行试点，总结经验逐步推开。新型农村合作医疗制度采取以农民家庭为单位自愿参加，集体扶持，中央和地方财政给予补助的方式建立，农民个人缴费每年不能低于10元，中央和地方财政对参加合作医疗的农民资助不低于人均10元，同时鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。同时，各级卫生部门要做好农村合作医疗报销基本药物目录，科学合理地确定农村合作医疗基金的支付范围、支付标准和额度。主要用于农民大病的防治，确保有限合作医疗基金的有效使用。各试点县及上级财政要加大对农村新型合作医疗制度的支持力度，并与有关部门一道发现试点过程中的问题，及时调整、修正，为全面推行这一制度积累经验。
5.建立健全农村贫困群体的社会救助制度，有条件的地方可进行农村居民最低生活保障制度改革试点。在农村无人赡养的“五保户”和因灾、因病致贫的家庭，或者因丧失劳动能力缺乏基本的生活保障，或者看病吃药、小孩上学都无法保证。如果对这些贫困群体不进行社会救助，势必形成社会不稳定因素，也与我国经济基本达到小康水平不相适应。为此，中央和地方各级政府应该增加对农村贫困群体的社会救助投入，东部较发达省、市可率先建立农民最低生活保障制度，可以根据一个县的经济发展水平和农民最低基本生活消费所需的资金，确定一个县的农民基本生活保障线，使农村贫困群体基本生活得到保障，不仅是当前农村社会救助制度的一次重大改革，也是认真落实江泽民同志提出的“三个代表”重要思想的具体体现。
