关于农村税费改革的探讨

　　一、当前农村税费改革存在的问题

　　（一）乡村财力减少缺乏有效的增长机制

　　农村税费改革后，虽然采取了一些措施用以增加乡村可用财力，如加大转移支付力度，新增农业税全部留给乡镇等，但从近期总体情况看乡村财力明显减少。改革后农业税收入将在一段时期内保持稳定，而财政支出是刚性增长的，原有政府各项支出并没有减少，对于那些主要收入来源于农业的乡镇，矛盾就比较突出。乡财政收入难以实现有效增长，财政供养人口近几年却不断调增工资，九年义务教育，中小学危房改造，环境保护等支出是要随着经济发展而增加的，乡镇公共需求也呈快速增长态势。与此同时，改革中减支的各项配套措施虽已在逐步实施，但完全落实近期所需财力也较多，乡村合并精简干部可以减少干部报酬，而对离岗的村组干部又要支付大笔的退补费；乡镇行政事业单位机构改革人员分流，对精减人员待岗分流期间也要给予一定生活费补助；农村教育布局调整需要乡财政增加新的购建投入等等，这些都给乡财政收支平衡带来困难，如果不从根本上解决乡财政增长机制问题，就很难消除增加农民负担的隐患，不能确保乡村组织的正常运转。

　　（二）乡村债务偿还缺少资金来源

　　在这次农村税费改革试点工作中，乡村债务问题被暂时搁起，但其潜在风险较大，是不容回避的。乡村债务问题虽不是税费改革本身造成的，然而却是影响农村税费改革能否成功的重要因素。改革之初绕开乡村债务问题是可以的，但始终不解决这个问题则无法巩固税费改革的前期成果。乡村债务形成原因较多，如前些年由乡镇政府出面盲目贷款办企业，搞各种集体项目，最终却无盈利，致使偿债责任落到乡镇政府和村委会头上形成的债务；乡村二级干部为追求政绩，贷款搞各种达标升级项目所欠款项；请客送礼、大搞不正之风、财务管理疏漏、名目繁多的集资、赞助等等均使债务大量增加。据统计，江苏2000年底全省平均每村负债8万元，最高的村达53万元，全国1999年底平均每个村债务为21万元。税费改革取消了“三提五统”，原先由“村提留”解决的村级债务缺乏还款来源，而由“乡统筹”承担的债务，现大部分转化为乡镇财政承担，在乡财力减少情况下，也无力偿还。在这些债务中特别是欠农户的借款和合作基金会股金等，如不及时偿还，农民就有可能以债抵税，使部分农业税收入落空，从而影响乡财政收支平衡，形成恶性循环，最终会阻碍税费改革的顺利进行，甚至会影响农村社会稳定。因此处理好乡村债务问题已成为当务之急。

　　（三）出现新的农业税负不均现象

　　改革后的农业税制，将过去按人承担的“三提五统”费，全部改为按土地征收的税及附加，随着人费向地税的转化，在人多田少，农户的非农业收入高的地区和农户，农民的人均负担低；而在人少田多，以农业收入为主要来源的地区和农户，农民的人均负担则偏高，出现种地越多的农产上缴税收越多现象。而无地的农民或只承包口粮田的务工经商农户和养殖专业户，则只需交纳一定资金用于公益事业即可。刚性收取税收与弹性收取资金，势必导致种植业比较效益进一步下降，增加了农户特别是种田大产的综合生产成本，因此形成新的税负不均，这不仅不利于提高农民扩大土地经营规模从事农业生产的积极性，也不利于提高农业的竞争能力。

　　（四）存在农业税征管力量薄弱与征收任务重的矛盾

　　农业税收具有征收范围广，纳税户多，数额小，零星分散的特点，而且纳税人的纳税意识相对较低。改革前农业税收主要实行乡政府组织，村组委托代征的方式，且其中部分税收是通过代垫方式缴纳的。改革后全部由乡财政所负责征收，基层财政所平均只有4人左右，征管力量大大减少，尤其是村组干部作为一支重要的协税护税力量却在减弱。同时，因税费合并调整，农业税征收任务在成倍地增加。由于目前我国在农税征管上尚无很有效的征管办法，缺乏税收保全措施，征管手段的落后更显征管力量薄弱。再加上随着农民负担由人向地的转移，农业综合成本提高，比较利益下降。这些农业经营环境的变化，导致部分农户因从事农业无利可图而将土地撂荒外出打工，出现有“税田”而无耕种者，使农业税征收任务无法落实，增加税款的收缴难度。农业税不能足额征收将更加剧乡镇财政的困难，不改变现行乡镇征管体制是无法胜任征管工作的。

　　（五）农村教育及公益事业发展将受到影响

　　改革后尽管农村教师工资由乡财政上划给县财政统一发放，有了基本保障。但因乡村财力减少，农村中小学的基本建设投资受到严重影响，长期积累下来的投入不足矛盾仍未从根本上解决，这将使农村教育的发展受到限制。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用“一事一议”方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因有些工程并不能使每个农产受益，在认识不统一情况下，费用征缴难，使得“一事一议”变成“有事难议”，特别是跨村的项目，难度就更大，最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。另外，在目前有些地方基层民主政治还不健全的情况下，采用“一事一议”方式筹资筹劳，有可能会产生负面效应，给乱收费加重农民负担创造了条件。农村教育事业和公益事业发展能否得到保证，这直接关系到农村的长远发展，也关系到农村税费改革的成效，不能不引起重视。

　　二、深化农村税费改革的目标和任务

　　针对农村税费改革中存在的问题，如何对改革方案加以修正完善，使其更加科学、合理、周密，是当前深化农村税费改革中急需研究的问题。改革发展到今天首先应该深刻反思税费改革的目标任务究竟应是什么，只有明确目标任务后，才能进一步采取相应措施纠正不足。

　　农村税费改革的基本出发点是减轻农民负担，这是根本目标。但如果把税费改革简单理解为费改税，将减轻农民负担设定为农村税费改革的唯一目标，只是对农村税费征收管理制度进行调整，不彻底改变现行的公共分配制度，不去确保农民收入的增加，尽管在短期内是可以将农民负担减轻，然而很难保证农民负担不反弹，最终可能导致税费改革半途而废，其前期成果也难以巩固。因为由农村的三乱（乱摊派，乱收费，乱罚款）而产生的农民负担过重只是一种表面现象，其深层次的原因是制度因素，它是行政、经济、社会制度不完善的必然结果，是现阶段农业社会向工业社会转型过程中问题的综合反映。所以要从根本上解决农民负担问题，必须进行宏观、综合、系统的改革，而不能仅停留在微观层面上。因此建立一个科学合理的现代公共分配制度和增加农民收入、促进农业可持续发展，也应作为当前深化农村税费改革的两个目标，这是实现减轻农民负担目标的基本保证。

　　（一）建立一个科学合理的现代公共分配制度是农村税费改革的重要目标。

　　现行农村公共分配制度的缺陷是导致农民负担加重的深层决定性因素。首先现行分税制财政体制不完善，具有财权与事权不对称，各级财政自求平衡的特点，财税包干体制的痕迹较重。在现行财政体制下因中央税与地方税结构不合理，预算内收入不能满足地方政府的基本需要，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权下放事权，其结果导致位于最底层的乡镇政府一级财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，支出范围却越来越广，管理决策权上的让位和财力保障上的越位并存，如乡镇教育经费开支一般占乡镇财政支出的60%以上，但乡镇政府却无法决定本乡镇范围内教师编制、教育布局和教育发展规划等，收支的缺口只能采取税外收费的形式加以弥补。加上现行财税体制中财政转移支付制度不完善，规模很小且不规范，纵向转移支付功能很弱，使乡镇政府承担的公共需求超出其经济承受能力，而这些超额负担均转嫁到农民和乡镇企业中。农村行政体制改革滞后，又加重了乡镇财政的负担。按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共产品，并为私人产品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品为维持农村社会治安、制度城镇发展规划、进行乡村基本设施建设和农村社会保障体系建设等服务，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。但乡镇行政体制改革相对滞后，行政职能转变缓慢，管理色彩依旧较浓，服务意识淡簿、乡政府习惯于直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营；农村地方政府组织结构仍维持计划体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公室，主要行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面强调上下对口，盲目增加机构人员，造成乡镇机构膨胀，财政供养人员过多，必然会增加农民负担。

　　其次，农业税制本身的缺陷不能适应农村公共支出增长的需要。农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。从制度设计来看，农业税应是一种收益税，但实际执行结果却像土地税或财产税，且无法调节级差地租收入，造成实际意义上的税收流失，使乡镇政府失去了应有的一部分收入。在当前农村担负着70%人口的公共需求，实行轻税政策的农业税收入又满足不了乡镇政府的财政需求，势必迫使乡政府削减公共产品的提供，不能为农业生产提供应有的帮助，使农业缺少高产稳产的基础，易造成农民收入的减少。所以，只有废除专门对农民征收的农业税收，统一城乡税制，实行规范、公平、统一的现代税制，才能理顺中央与城乡居民的分配关系，为彻底解决农民负担过重问题提供制度保障。

　　现行农村提留统筹制度的不合理是农村公共分配制度的又一缺陷。从公共分配理论来看，无论是城市居民还是农民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再收费，只有在政府为某些公民提供特定服务或国有资源使用权时，才能额外收费。乡统筹村提留是农民向政府缴纳农业税后，又直接向集体经济组织缴纳的费用。随着农村联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构。乡统筹的支出范围均属于政府公共事务性质，村提留中的村级行政经费支出也属于社会公共费用，应由国家财政支出负担，不应再让农民缴费。所以设立乡村统筹提留，包括改为农业税附加、一事一议、劳动积累工和义务工，实际上都扰乱了农村公共分配关系，侵犯了农民的利益，使农民承担双重公共负担。在农民收入仍远远低于城市居民收入的情况下，把应由农村财政经费负担的大部分转嫁给农民是既不合理也有失公平的。特别是农村义务教育，这并不是一种地方性的公共产品，受益的将是整个国家，不应将支出责任全部推给乡级财政。实行城乡平等分配政策，消除城乡二元财政结构是公共分配制度改革的方向。只有彻底纠正现行农村公共分配制度的缺陷，改变目前国民收入分配格局，完善分税制财政体制，彻底改革农村税费制度，建立一个科学合理的现代农村公共分配制度，才能从根本上解决农民负担问题，在机制上保证不反弹。

　　（二）增加农民收入促进农业可持续发展是农村税费改革的最终目标。

　　增加农民收入是党中央国务院提出的农村工作的一项重要任务，也是农村各项工作的出发点和落脚点。农村的改革和发展始终要坚持以促进农民增加收入为中心，任何其他工作包括农村税费改革都要服从和服务于这个中心，而且农民增收问题解决了，其减负问题也就不难解决了。近些年来，农民收入增长幅度大大下降，究其原因除了农产品销售不畅造成价格下跌、农村劳动力转移受阻、以及农民自身观念跟不上形势发展变化和科学文化素质低外，受城乡二元经济结构约束，实行城市偏向分配政策，导致国家财政对农业、农村、农民的支持力度不够也是一个重要因素。从1986年以来十多年间，国家财政支农支出占总支出的比重年际间忽高忽低起伏不定，未能随着经济增长而稳定地增长。而且农业事业费用于养人的多，用于办事的少，地方政府受经济实力所限，也无法加大对农业、农村和农民的投入，造成农业生产基础薄弱，不能保证农业生产的稳定发展，乡镇城镇化水平低，乡镇企业吸收劳动力能力下降也不利于农民收入持续增加。在80年代前期农民收入增加主要通过提高农产品价格，80年代末以后则主要通过发展乡镇企业来实现，现在这两大因素已迅速消减，新的增长点尚未形成。因农民收入增幅下降所带来的农民消费紧缩，农村市场启而不动，农业投入进一步弱化等问题，对农业、农村经济以及整个国民经济和社会发展带来严重的消极影响。特别是当前我国加入WTO后，受国际农产品市场冲击影响，我国农产品价格将进一步下调，农业又面临结构调整问题，农民收入一时很难迅速提高。因此在农村税费改革中，要注意围绕增加农民收入这个中心，使改革方案有利于加快农业和农村经济结构的战略性调整，有利于农民收入的增加。在公共分配制度设施中要改变国民收入分配不利于农业和农民的格局，加大各级财政对农村教育和农村劳动力培训方面的支持力度，以提高现有劳动力和未来劳动力的科技素质，适应农业经济与国际市场接轨的需要，从而达到提高劳动生产率、增加农民收入的目的；同时还要加大各级财政对农田水利、农村通讯、农业市场信息体系、农村交通运输等基本设施建设和农业生态环境建设的投入，为增加农民收入创造良好的基础条件，并通过这些来增强各级政府支持农业、保护农民利益的责任，凸现在国民经济分配结构中向农民的倾斜，从而有力地促进农业可持续发展。

　　三、深化农村税费改革的思路

　　要彻底解决农村税费改革中出现的问题，并达到减轻农民负担这一根本目的，除了将农村工作重点放在发展农村经济上，把农民和农业企业作为市场经济的主体，充分发挥国内外市场对农业生产和流通的导向作用，及时调整和优化农业产业结构，加快农业产业化进程，提高农业比较效益，并支持乡镇企业发展，使农民收入能够稳定增长外，还必须调整当前国民收入分配格局，建立一个现代的统一、公平、规范、高效的现代公共分配制度。“代表最广大人民的根本利益”是江泽民“三个代表”重要思想之一，在公共分配制度设计中要充分体现这一思想，考虑占70%人口的广大农民利益，坚持城乡平等的分配政策，打破城乡二元财政结构，实现公共分配城乡一体化。具体来说就是要统一城乡税制，构建合理的农村收费制度；改革财政支出，增加对农村、农业、农民的投入，向城乡提供相对均等化的公共服务，给城乡人民以平等的增收和发展机遇；同时结合行政体制改革，进一步规范完善分税制，以保证乡镇政府有充足的与其事权相对应的资金源。

　　（一）统一城乡税制

　　现阶段，我国农业税制的改革方向应是取消单独设立农业税制，将其并入国家整个税制体系之中，从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是罕见的，一般国家对农业与其他行业征纳税对象一样，征收同样的税，只是在税率与减免方面与其他纳税有一定区别。在经济全球化的大趋势下，国内经济发展与国际经济联系越来越密切，对各国税制建设均产生不同程度的趋同性影响，我国农业税制的设计也要全方位地适应开放经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济发展总趋势看，全国统一大市场的建立，旧经济结构的打破与调整，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。农业税制长期游离于整个税制体系之外是不符合公平税负的税制建设要求的。统一城乡税制不仅为各级政府与农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。统一城乡税制的具体设想为普遍征收土地资源税，取消现行的耕地占用税和城镇土地使用税及农业税，对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采取差别税率。因为从理论上说，我国土地的最终所有权属于国家，农村土地归集体所有，是指土地使用权和收益权归集体所有。对农用土地征土地资源税是市场经济条件下理顺土地产权关系、调节土地级差收入、缓解土地资源分配不公矛盾、实现土地资源的合理流动和优化配置的最佳形式，它不仅合法而且是国际上多数国家的通行做法。与此同时，扩大增值税征收范围，对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比照城市个体工商户缴纳增值税的做法，规定起征点，这样一般收入低的农产都达不到起征点，无需缴纳增值税。再加上个人所得税对高收入农户的适当调整规范，就使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负、减轻农民负担、促进农村经济和农业生产发展的目的。

　　（二）构建合理的农村收费制度

　　农村税费改革不是简单的费改税，以税统费，取缔收费，而是税费各归其位，即把那些本来具有税收性质的收费项目改为税收，取消不合理的乱收费，保留必要的合理的收费项目。因为从公共产品理论来看，税费这两种不同的财政收入形式定位是不同的，税收服务于公共产品，而费主要服务于准公共产品。规范的农村公共收入机制，应该税费共存。再从实践角度看，目前我国财政困难，发展农村社会公益事业仅靠国家财政负担是不可能的。而且发展农村社会公益事业必须发挥乡村两级组织的职能作用，并应给它们履行公共职能留有充分的财力和权利。所以在改革农业税制的同时，应重新构建合理的农村收费制度。

　　1.建立合法的村筹资制度

　　农村目前收取的和兴办其他集体生产公益事业所需资金在农村税费改革中，前者以农业税附加形式提取，乡管村用，后者实行一事一议，由村民大会讨论决定，这并不是合法规范的筹资制度。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而现实中的村民委员会已变为了乡级政府的派出机构，这不符合法律规定，因此应使村民委员会的职能归位，真正回归到群众性自治组织的位置上来。村作为一级集体经济组织，有权通过村民代表大会讨论决定是否收取村提留、收取的标准及分摊的办法。同时对村级提留的使用实行村务公开，定期向村民公布财务状况，接受村民监督，以实现真正的村民自治。因为现在农村收取的村提留完全是村集体组织内部的事，为公积金提留用于购置固定资产，植树造林，兴办企业等，这属于集体经济的自我发展和扩大再生产；公益金用于集体福利事业、五保户和特困户的补助以及合作医疗等，这属于集体经济组织为自己成员提供的公益性消费；管理费则用于农民自己选举产生的管理机构的日常费用开支及人员工资等，这些都属于集体经济性质的，不应以农业税附加这种形式来提取，更不能乡管村用。应还集体经济管理权给农民，将村提留的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定。政府对此应做的事是规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理，财务管理公开透明，并对筹资上限实行控制。同时强化法律建设和执法力度，切实赋予农民自我保护的权利和手段。

　　2.建立规范的经营服务性收费管理制度

　　对于农村中的农机作业、畜禽防疫等经营服务性收费和农民建房、婚姻登记、子女上学等服务管理性收费，应由各级政府组织物价、农业、财政、教育等部门进行整顿，加强监管。对有关收费项目、收费标准和收取部门都进行公示，以法规形式颁布，并经常进行检查审计，建立规范的经营服务性收费管理制度。严禁强行服务，随意提高标准和搭车收费，切忌把经济行为转变为行政行为以行政手段加以干涉。强调自愿原则，确保把农民负担控制在合理范围内。

　　规范合法的农村收费制度构建后，既可部分解决乡村财力缺口问题，又为因发展公益事业而发生的债务偿还解决资金来源问题，当然上级财政加大转移支付力度也是必不可少的重要措施。

　　（三）改革财政支出强化乡财政管理

　　首先，在加大各级财政对基层乡财政的转移支付力度的前提下，要改进县级以上财政支农方式，按照公共财政要求，进一步调整财政支农支出结构。要大幅度增加农田水利设施、科技推广、抗灾防灾、粮食安全、农业综合开发等农业的支出；同时提高对农村义务教育和其他公共设施建设的支出，对农村教师的工资支出和中小学危房改造经费应全部由县级财政负担，尽可能地提供城乡大体一致的公共服务和公用设施，以缩小城乡在享受公共产品方面的差距；还要对农民增加扶贫、社会保障、农民成人教育和培训支出，确保农村公共事业发展的需要。而作为乡级财政支出主要是满足行政和教师的工资发放，补充社会保障资金不足，以及支援农业、教育、科技文卫和计划生育方面的需要，有条件的还可对小城镇建设、农村生态保护等给予支持。

　　其次，要强化乡财政管理，做到统一乡政府财权，实行综合财政预算，把预算外收入、规费收入、基金收入、罚款收入统一纳入乡镇财政管理、并按收支平衡原则规范预算程序，细化预算内容，确保财政资金的使用效益；要全面推行零基预算，确定定额标准，改变原有预算基数不合理的状况，公平合理地确定财政支出，控制财政赤字；同时还必须强化预算约束，预算方案一经乡人代会通过，不得随意更改，任何机关部门都不得要求乡镇财政超越批准的预算方案出钱搞项目、建形象工程等。

　　（四）完善分税制

　　在进行行政体制改革、精简机构和人员、转变政府职能、建立与市场经济相适应的行政管理体制和运转机制的基础上，按照财权与事权相对称的原则进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响。具体来说，一是要分清市、县、乡各级政府的事权，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据划分能够满足其履行职责的收入来源；二是科学确定分税范围和共享税分成比例，真正做到按税种划分收入，并适当扩大地方政府的税权，包括地方税种的调整权和开征权，积极发展改革地方税的主体税种，使中央和地方的税种划分更趋合理；三是规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度，因乡镇财政是整个财政的基础，在体制调整过程中，财力分配适度向乡镇财政倾斜，完善乡镇公共财政收入体系，以从根本上解决农村公共开支财力不足的问题，达到全面规范农村公共分配关系的目的。同时还要深化农村税费征管体制改革，有条件的地方最好统一基层财税部门，将乡财政所和地方税务所合并成立“财税所”，统一征收农村有关地方税收，并健全征收网络，以增强乡镇组织财政收入的能力，加大征管力度，提高征管水平，确保乡财政收入的及时足额取得。

　　「参考文献」

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